COMMISSIONE VIII 
AMBIENTE, TERRITORIO E LAVORI PUBBLICI 
Resoconto stenografico 
AUDIZIONE MINISTRO INFRASTRUTTURE ANTONIO DI PIETRO

Seduta di mercoledì 8 novembre 2006

L'oggetto dell'audizione odierna è la disciplina e il controllo del settore degli appalti. Partecipo sempre con molto onore a queste sedute perché, ascoltando con molta attenzione ciò che viene segnalato in questa sede, ho la possibilità di monitorare e di affinare l'azione del Governo. 
Come sapete, il ministero ha predisposto uno schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, che viene comunemente chiamato Codice dei contratti pubblici di lavoro, servizi e forniture. 
Vorrei fare un breve riepilogo dell'evoluzione di questo provvedimento correttivo che, come è noto, ha validità fino al luglio 2008. Esso ha introdotto una serie di precisazioni al fine di rideterminare l'efficacia temporale di alcune disposizioni, con particolare riferimento agli istituti giuridici di nuova introduzione; ha apportato alcune modifiche resesi indispensabili in relazione al differimento dell'entrata in vigore dei summenzionati istituti; ha apportato al Codice, altresì, alcune correzioni di natura esclusivamente formale, per correggere talune sviste che un testo così complesso poteva presentare. 
Ai fini di una più corretta valutazione da parte vostra, ho predisposto una relazione illustrativa dei singoli articoli dello schema di decreto legislativo in questione, in modo che per ogni articolo si spiega dove si è intervenuti, sia per sostituire una vocale, sia per correggere, invece, la sostanza. Trattandosi di una relazione di molte pagine, noiosa da leggere, e ancor più, immagino, da ascoltare, in quanto fa riferimento ad una serie di procedure tecniche, la consegno alla Commissione, risparmiando tempo utile per il dibattito. 
In linea di massima, le norme contenute nell'articolo 1 dello schema di decreto legislativo sono entrate a far parte della legislazione vigente a seguito dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 173 del maggio 2006. Da detta data fino al termine della sospensione, ovvero il 31 gennaio 2007, sono medio tempore applicabili le seguenti disposizioni: la legge n. 109 del 1994, per i lavori; il decreto legislativo n. 358 del 1992, per le forniture; il decreto legislativo n. 157 del 1995, per i servizi; il decreto legislativo n. 158 del 1995, per i settori speciali. 
È una procedura molto complessa, che dobbiamo seguire in attesa che entri in vigore il testo unico. Quale è l'iter attuale? Lo schema di decreto legislativo è stato trasmesso alla Conferenza delle regioni e delle province autonome. Queste si sono riunite il 3 agosto scorso ed hanno chiesto l'inserimento, in un atto avente forza di legge, di una disposizione di carattere transitorio, in attesa di ulteriori interventi modificativi del decreto legislativo n. 163 del 2006. Hanno anche indicato come deve essere formulata questa disposizione. 
La norma richiesta è del seguente tenore: «Fino alla data di entrata in vigore del decreto legislativo correttivo ed integrativo del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, da adottarsi d'intesa con la Conferenza unificata, si applicano, anche in deroga all'articolo 4 del citato decreto legislativo n. 163 del 2006, le disposizioni normative delle regioni e delle province autonome, in materia di appalti di lavori, servizi e forniture, concernenti la stipulazione e l'approvazione dei contratti, il responsabile unico del procedimento, la pubblicazione dei bandi e le procedure di affidamento degli appalti». 
Naturalmente, vi consegnerò anche il parere della Conferenza unificata, da cui ho tratto lo spunto di cui ho dato lettura. In sostanza, si sostiene che fino a quando non entrerà in vigore il Codice degli appalti si devono utilizzare i codici degli appalti regionali. 
La situazione, come potete immaginare, è molto delicata, perché è necessario vedere, regione per regione, tutti problemi che si pongono. Del resto, vi ho riferito ciò che hanno detto le regioni. 
Lo schema di decreto legislativo in questione, dopo il vaglio della Conferenza Stato-regioni, è stato inviato, per il relativo parere, al Consiglio di Stato, che si è riunito in data 28 settembre 2006. Mi sono permesso di portare tale parere, in modo che ognuno possa trarre le valutazioni che ritiene opportune. Mi sono permesso, altresì, di allegare al parere la lettera che abbiamo inviato al Consiglio di Stato per richiedere il parere stesso. 
Come sapete, il Consiglio di Stato formula il parere in base alla richiesta. Sembra una questione di poco conto, ma in realtà basta formulare una richiesta in modo, ad esempio, unidirezionale, per ricevere un parere di un certo tipo, anziché di un altro. Se si forniscono tre elementi di valutazione invece di cinque, è chiaro che la valutazione sarà differente. Ho ritenuto mio dovere, quindi, consegnare alla Commissione anche la richiesta, affinché possiate valutare se è stata omnicomprensiva o, invece, non completa. 
In sintesi, il parere del Consiglio di Stato è il seguente: «Con riferimento alla proposta avanzata dalle regioni e dalle province autonome, il Consiglio di Stato ha ritenuto la stessa, allo stato, non accoglibile. In ogni caso, si è ritenuto opportuno soprassedere in merito ad eventuali correzioni sul riparto di competenze legislative delineate dall'articolo 4 del codice, nelle more delle decisioni dei ricorsi di legittimità costituzionale proposti dalle regioni Piemonte, Lazio e Abruzzo». In sostanza, nel parere si sostiene che è inutile intervenire adesso, perché è in corso un giudizio di legittimità costituzionale. Dobbiamo aspettare, dunque, che la Corte costituzionale decida quale dei codici debba valere, se quello regionale o quello centrale. 
Prosegue il parere: «Pur condividendo pressoché totalmente l'impianto e le osservazioni svolte da questa amministrazione, il Consiglio di Stato ha espresso osservazioni in senso non conforme solo seguente punto (...)»; e qui trovate allegata una parte molto complessa, perché interviene su tutto il Codice. Ve risparmio - sono circa venti pagine -, e comunque la consegnerò alla Commissione. 
Vi è un punto che il Consiglio di Stato non condivide. Si legge: «All'articolo 2 dello schema del decreto legislativo correttivo, alla lettera b), è previsto che in sede regolamentare - ex articolo 40, comma 4, del codice -, con l'inserimento della lettera f-bis), si detti la disciplina delle modalità di coordinamento in materia di vigilanza sull'attività degli organismi di attestazione» - sempre con riferimento ai SOA - «spettanti ai diversi soggetti istituzionali, quali l'autorità di vigilanza, il Ministero delle infrastrutture, il Ministero dell'interno, avvalendosi delle strutture e delle risorse già a disposizione per tali finalità». 
In questo articolo, dunque, abbiamo stabilito che la vigilanza viene svolta da ognuna di queste autorità, con i mezzi che ha a disposizione; quindi, abbiamo previsto una vigilanza plurima. 
Sullo specifico punto, il Consiglio di Stato, nel parere indicato del 28 settembre scorso, ha espresso l'avviso che detta disposizione debba essere eliminata dallo schema di decreto legislativo in esame, ritenendo che l'assetto normativo attuale assegni ogni competenza in materia di controllo sull'attività di vigilanza sulle SOA solo alle autorità preposte. In realtà, può al contrario affermarsi - questa è una valutazione nostra, che rimetto al vostro giudizio - che non si è tenuto conto della circostanza che, a partire dal decreto legislativo 10 gennaio 2005, n. 9, in particolare dall'articolo 20-nonies, la gestione del sistema di qualificazione dei contraenti generali fa capo al Ministero delle infrastrutture, che rilascia detta attestazione e presso il quale è altresì istituita una commissione per l'esame dei ricorsi amministrativi avverso i provvedimenti di attestazione. 
Ne consegue che non è corretto affermare, de iure condendo, che il ministro delle infrastrutture ha abbandonato la gestione della materia in sede di amministrazione attiva. Quanto sopra per ribadire la necessità dell'inserimento della previsione normativa sopra accennata, che, senza nulla limitare o togliere all'attribuzione oggi riconosciuta, a legislazione vigente, all'autorità o ad altri organi istituzionali, si limita a richiedere che l'emanando regolamento detti mere disposizioni di coordinamento tra le attribuzioni esistenti. 
In sostanza, poiché ci sono attribuzioni che già stiamo svolgendo, dare il controllo sulle SOA alla sola Authority finisce per impedirci di svolgere bene il controllo sulle commissioni per l'esame dei ricorsi e quello sulle attestazioni, che pure dobbiamo rilasciare. Pertanto, noi affermiamo che è opportuno che si stabilisca un coordinamento tra Authority e ministero per quanto di competenza. 
Quanto alle possibili prospettive evolutive in relazione ai temi affrontati dal decreto legislativo, è opportuno stimolare le proposte che potranno venire dal confronto non solo parlamentare, ma anche con gli organismi associativi, che pure abbiamo coinvolto e stiamo coinvolgendo.
Le linee di intervento che si possono anticipare vanno verso più penetranti controlli anche sui flussi di carattere finanziario nel settore delle grandi opere. In questo senso, esiste una specifica proposta di modifica, già anticipata dal Ministero dell'interno e condivisa da questo ministero. Il controllo svolto dal ministero dell'interno è consistito nel verificare la tracciabilità dei flussi finanziari in occasione dei pagamenti delle varie opere. 
Per rafforzare i presidi a tutela della correttezza del sistema di qualificazione, il riconoscimento esplicito della funzione pubblicistica delle SOA è un'altra delle proposte che abbiamo avanzato; inoltre, in considerazione del fatto che l'ordinamento prevede già istituti che soddisfano le esigenze sostanziali alle quali risponde l'istituto comunitario dell'avvalimento, si potrebbe - bisogna però verificarlo con la Comunità europea - sopprimere ciò che nel codice è sostanzialmente assorbito da altri istituti (il raggruppamento temporaneo, l'affitto del ramo d'azienda, il subappalto, il nolo e quant'altro). 
Alla fine, si potrebbe arrivare a circoscrivere gli istituti al recepimento facoltativo, cioè quelli con efficacia sospesa fino al 31 gennaio 2007, senza escluderne l'introduzione nell'ordinamento, ma selezionando in maniera più rigorosa i presupposti applicativi a garanzia della tutela della trasparenza.