Sistema Tram Palermo: Anomalie e difformità in un appalto di 192 milioni di Euro

L’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) ha, recentemente depositato la Deliberazione m. 5 presa nell’adunanza del 30 settembre 2014 relativa ai Lavori di realizzazione del sistema TRAM città di Palermo.
L’intervento dell’ANAC fa seguito ad una nota del mese di aprile del 2012 del Comune di Palermo trasmessa all’Autorità, alla Procura della Repubblica di Palermo ed alla Procura della Corte dei Conti; alla nota era allegata una relazione informativa con la quale venivano denunciate presunte anomalie e difformità alle norme sui lavori pubblici nella conduzione dell’appalto relativo alla realizzazione del sistema TRAM della città di Palermo.
Viene, tra l’altro, contestato che l’appalto, che contempla sia lavori che servizi che forniture, sia stato bandito, ma soprattutto condotto, ai sensi del D.lgs. n.158 del 1995 mentre sarebbe stato più opportuno riferirsi alla normativa sui Lavori Pubblici tenuto conto anche della prevalenza di questi ultimi.

Sembra una storia incredibile in cui da prezzo di aggiudicazione dell’opera nel 2005 pari a 192 milioni di Euro Iva esclusa si passa ad un costo odierno dei lavori pari a circa 274 milioni di Euro con un incremento di oltre il 40% ed un costo complessivo dell’opera pari a circa 323 milioni di Euro.
Ma è più incredibile il fatto che l’appalto è a cura dell’AMAT, società per il trasporto pubblico della città di Palermo di proprietà del Comune stesso ma, anche, che la deliberazione dell’Autorità sia stata presa a distanza di oltre due anni dalla note del Comune di Palermo

Nella deliberazione l’Autorità sviluppa la storia dell’appalto ed effettua alcune considerazioni tra le quali quelle che qui di seguito vengono evidenziate:
“E’ chiaro che l’appalto di cui trattasi è un appalto misto nel quale i lavori risultano nettamente prevalenti in termini di importo ed entità rispetto ai servizi ed alle forniture, tuttavia se il loro "contenuto specialistico e tecnico” è direttamente condizionato dalle specificità tecniche proprie dei settori esclusi “ come rilevato da questa Autorità con Atto di Regolazione n. 2 del 13/07/1999 la stazione appaltante dovrà con un unico appalto affidare l'esecuzione dei lavori civili e specialistici sulla base della normativa di cui al decreto legislativo 158/95.
Tale deve essere stata evidentemente la valutazione dell’AMAT e del RUP, e tale previsione, unitamente all’evenienza che nella norma regionale di recepimento delle legge quadro (LR n. 7/2002) risultavano chiaramente esclusi dall’applicazione della stessa tutti gli enti operanti nei settori disciplinati dal 158/95, quale è l’AMAT, ha probabilmente indotto l’AMAT a scegliere di bandire l’appalto ai sensi di tale ultima norma.
Dal punto di vista strettamente “giuridico” la scelta operata può considerarsi ammissibile, tuttavia per la natura stessa dei lavori in appalto sarebbe stato opportuno riferirsi alla legge quadro sui lavori pubblici, maggiormente consona alla gestione dell’appalto soprattutto nella fase esecutiva dello stesso, e in linea peraltro con le indicazioni contenute nella delibera commissariale di approvazione del progetto definitivo.. Dal punto di vista “tecnico”, tuttavia, si rileva che l’applicazione della normativa sui lavori pubblici, nell’ambito della quale tutti gli istituti tipici dell’appalto dei lavori (riserve, contenziosi, varianti ecc…) sono compiutamente definiti, avrebbe permesso una gestione “standard” dell’appalto senza avere l’esigenza di dover ideare una peculiare “strategia di appalto” e predisporre specifiche “linee guida” (come fatto per l’appalto in esame), peraltro poste a cura di onerosi consulenti legali esterni.
D’altronde l’esecuzione del contratto, come indicato dall’art. 17 del CSA ad esso allegato, è disciplinato dalla normativa nazionale,… dalle clausole contrattuali contenute negli atti di gara ed infine dal D.P.R. 554/99 e dal DM 145/2000, ove pattiziamente richiamati dal Capitolato Speciale”; era possibile pertanto, operando gli opportuni richiami in contratto, ricondurre l’appalto, per ciò che attiene i lavori, entro ambiti procedurali tipici dei lavori pubblici.

In base alle premesse ed a tutte le considerazioni, il Consiglio dell’Autorità:

• non rileva evidenti profili di illegittimità nella scelta di ricondurre l’appalto alla disciplina di cui al D.Lgs. 158/95, nel presupposto che la stazione appaltante abbia valutato che i lavori previsti in appalto, per il loro contenuto specialistico e tecnico direttamente condizionato dalle specificità tecniche dei settori esclusi, non fossero progettabili ed appaltabili separatamente;
• rileva carenze nella definizione del contratto: non risultano infatti adeguatamente definiti tutti gli istituti e tutte le casistiche riscontrabili in corso di esecuzione dei lavori che trovano invece adeguata disciplina nella legge quadro sui lavori pubblici; un esplicito richiamo alla legge 109/94 s.m.i. avrebbe consentito una migliore gestione di tutte le criticità possibili che si sarebbero potute verificare nella esecuzione del contratto (varianti, riserve, contenziosi, ecc…);
• rileva l’ampio ricorso ad onerose consulenze giuridiche di supporto al RUP con affidamenti diretti in difformità ai principi dettati dal comma 6bis dell’art. 7 del Dlgs 165/01;
• rileva che i lavori sono stati avviati in assenza di un progetto esecutivo completo approvato e che si è proceduto alla loro realizzazione con l’approvazione tecnica per stralci, con conseguente impossibilità di preventivare il valore complessivo dell’opera da realizzare;
• rileva la tardiva definizione delle problematiche relative allo spostamento dei sottoservizi con conseguenti ritardi nella stipula delle convenzioni tra AMAT e di enti gestori, che ha generato sia notevoli rallentamenti nella progettazione esecutiva e quindi nella realizzazione di parte delle opere, sia la non adeguata previsione nel quadro economico delle somme a ciò necessarie con possibili maggior costi per il pubblico erario;
• ritiene non conforme alle leggi generali di contabilità dello Stato (Regio decreto 23 maggio 1924, n. 827), che trovano applicazione al caso di specie, l’esecuzione di opere in variante o aggiuntive, che richiedono un maggior impegno di spesa rispetto al quadro economico approvato, in assenza di autorizzazione da parte degli Enti finanziatori;
• rileva inoltre la presenza di errori progettuali, segnalati dal RUP subentrante, che hanno contribuito all’incremento dei costi complessivi del progetto definitivo posto a base d’appalto che non risultano essere stati tempestivamente contestati ai progettisti.

L’Autorità “Ritiene infine che le criticità sopra elencate - che determinano, fra l’altro, un significativo ritardo nella realizzazione dei lavori e della messa in esercizio delle rete tramviaria rispetto ai tempi inizialmente programmati - evidenziano comportamenti dell’AMAT e del RUP non in linea con la legislazione al tempo vigente nonché con i principi generali di efficienza, efficacia ed economicità dell’attività amministrativa oggi enunciati all’art. 2 del Codice dei Contratti Pubblici.
Dispone l'invio da parte della Direzione Generale Vigilanza Contratti della presente deliberazione all’AMAT, nelle persone del Presidente, del Direttore Generale, dei Responsabili del Procedimento; al Comune di Palermo nelle persone del Sindaco e del Dirigente del Settore pianificazione territoriale e mobilità.
Dispone altresì l'invio alla competente Procura della Repubblica ed alla Procura regionale della Corte dei Conti per le proprie eventuali valutazioni.

In allegato il testo integrale della delibera dell’Autorità