L'offerta economicamente più vantaggiosa nei lavori pubblici con l'ausilio del metodo dell'analisi del valore

12/01/2010

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Da qualche anno, tecnici liberi professionisti che partecipano alle gare per l’affidamento di incarichi di progettazione, direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza possono presentare offerte con elevati ribassi che, a volte, sono al di sotto dei margini minimi di guadagno pur di accaparrarsi i lavori.

Infatti nel settore dei lavori pubblici la regola più diffusa per l’aggiudicazione degli incarichi professionali è quella del massimo ribasso con la conseguenza che, come rileva il Cresme - Centro di ricerche per l’edilizia e il territorio - l’aumento dei ribassi medi percentuali nelle gare è diventata una costante, confermata dall’indagine di gennaio-marzo dello scorso anno del Centro studi del Consiglio nazionale degli ingegneri in cui si parla di ribassi medi del 35%, con punte addirittura del 73 per cento.

Ciò è possibile grazie ad un connubio tra la Legge Bersani sulle liberalizzazioni delle tariffe professionali e le norme sugli incarichi di progettazione inserite nel Codice dei contratti (Decreto legislativo n. 163/2006) mentre fuori dei confini nazionali esistono altre soluzioni: per esempio, in Germania, Francia e Gran Bretagna il massimo ribasso può essere utilizzato solo nei lavori di semplice realizzazione, ma mai per edifici complessi.
Ciò che a prima vista può sembrare uno strumento per alzare il livello della concorrenza fra professionisti nella pratica si rivela però un costo per la collettività, che si potrebbe trovare opere mal progettate e di scarsa durata.

Per risolvere la questione la vera soluzione è all’interno dello stesso codice: basterebbe utilizzare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa al posto di quella del massimo ribasso.

Il criterio di selezione mediante offerta economicamente più vantaggiosa fu introdotto in Italia 30 anni fa, quasi come un corpo estraneo tra le norme riguardanti gli appalti, dalla legge 584 dell'8 agosto 1977 (Norme di adeguamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici alle direttive della CEE ) che recepiva la prima direttiva comunitaria in materia di lavori pubblici (direttiva 305/71/CEE del Consiglio del 26 luglio 1971).
Oggi, a tanti anni di distanza, sappiamo come tale criterio viene adottato e meglio si adatti soprattutto agli appalti di forniture e di servizi. La non trascurabile innovazione introdotta nel nostro ordinamento, tradizionalmente ancorato alla selezione degli offerenti attraverso il metodo dell'offerta più conveniente solo economicamente, intesa come quella avente il prezzo più basso, ha molto rallentato il decollo di questo tipo di selezione dei partecipanti a una gara. Inoltre, le difficoltà applicative intrinseche in ogni rivoluzione copernicana che presuppone un radicale cambiamento di mentalità, consuetudine, impostazione, nella fattispecie non sono state certamente aiutate dalle disposizioni normative che, nel nostro Paese, ne sono seguite.

In verità molti credono che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si presti a situazioni di non trasparenza ma basterebbe definire, anche attraverso il regolamento di attuazione del codice che sembra ormai in dirittura d’arrivo, alcuni criteri che consentano di utilizzare il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo metodi di assoluta trasparenza che premi, comunque, altri VALORI oltre quello dell’economicità.

Un metodo di ausilio a tale scopo potrebbe essere quello dell’Analisi del Valore il cui parametro di riferimento è l’Indice di valore (utilità/ costo globale) dove l’utilità è rappresentata dall’entità progettata ed il costo globale è riferito alla vita utile ipotizzata, in modo da poter tenere conto di tutti gli aspetti che entrano in gioco, relativi al comportamento dell’opera nel tempo, al costo finale, al valore residuo, etc.

Così come esaurientemente definisce il Prof. Pier Luigi Maffei Presidente dell’AIAV - Associazione Italiana per la Gestione e l’Analisi del Valore - e del Comitato Scientifico del CeSAV - Dipartimento di Ingegneria Civile - Università di Pisa "… la stima dell’Utilità avviene mediante l’attribuzione di un peso alle classi di esigenze e, all’interno di ciascuna classe, delle singole esigenze. Alle esigenze vengono fatte corrispondere le funzioni da esplicare per soddisfarle, che accorpate in Ambiti Funzionali Omogenei, consentono di stimare l’Utilità in termini di "disponibilità a pagare" per ottenere nel tempo prefissato le prestazioni attese nel rispetto delle sette classi di esigenze di cui alla norma UNI 8289:1981 …".

Per l’approccio ad interventi complessi, che presuppongono una visione globale dei problemi, è indispensabile adottare un metodo che preveda un rigoroso lavoro di gruppo, interdisciplinare, capace di prendere in esame tutti gli ambiti funzionali dell’opera considerata, così come fa l’Analisi del Valore (AV) nelle verifiche in tutte le fasi del processo edilizio dalla programmazione alla gestione dell’opera nel tempo.
L’AV si avvale di strumenti operativi a supporto alle decisioni da prendere, assicurando la rispondenza funzionale di una qualsiasi "entità" in relazione alle prestazioni attese all'interno di prefissati costi globali.
La gestione del valore nell’accezione di Miles si caratterizza per il parametro che viene assunto sia per valutare un’entità, sia nel comparare più soluzioni volte a dare risposte al caso di studio.

AV consiste in una attività organizzata di gruppo - il gruppo AV verrà indicato con gAV - svolta per conto del committente e/o dell'utilizzatore, da esperti di varia disciplina e da un non esperto, chiamato "provocatore", sotto la guida di un coordinatore esperto AV, chiamato anche "decisore".
Tale attività, che per sua natura esalta e moltiplica le capacità dei singoli costituenti il gruppo, consiste nell'individuazione tra gli ambiti funzionali omogenei (AFO) che costituiscono nel loro complesso l’entità considerata, degli ambiti funzionali significativi (AFS) e tra questi ultimi degli ambiti di maggiore incidenza funzionale (AMIF).
Preso a riferimento un AMIF si evidenziano le funzioni primarie (necessarie e richieste) in grado di soddisfare le esigenze espresse ed implicite del committente e dell'utilizzatore, ivi comprese quelle non necessarie, ma richieste (complementari) e si escludono quelle secondarie (non necessarie e/o non richieste).
Una volta che sono stati evidenziati gli obiettivi, i vincoli e le esigenze del committente e dell'utilizzatore/utente, l'applicazione dell'analisi del valore passa attraverso la risposta a domande rivolte alla definizione delle funzioni esplicate dalle parti che costituiscono l’opera, così come si presentano dall’analisi degli elaborati del progetto. Dunque, l’Analisi del Valore è un metodo adatto ad affrontare le attività relative a tutte le fasi del processo edilizio: programmazione, progettazione, realizzazione, gestione. (UNI EN 1325-1:1998, UNI EN 1325-2:2005, UNI EN 12973:2003).

La complessità della valutazione di più aspetti in gioco, emerge chiaramente nelle applicazioni di AV nel settore delle costruzioni civili ed edili, anche in fase di progettazione oltre che in fase di validazione e programmazione, etc… ma nella determinazione dell’indice di valore è ammissibile andare a valutare gli aspetti legati alla sicurezza, benessere, accessibilità e fruibilità, gestione, aspetto, integrabilità, salvaguardia dell’ambiente (sette classi di esigenze di cui alla norma UNI 8289:1981). Poiché la valutazione dell’utilità del servizio (tra cui anche un’offerta economicamente più vantaggiosa) reso in termini di esigenze può non essere possibile in termini assoluti è in queste applicazioni di AV è necessario essere supportati da strumenti operativi atti al confronto relativo fra tutte le funzioni in gioco.

 
Moltissima soddisfazione in più
Molta soddisfazione in più
Soddisfazione in più
Stessa soddisfazione
Lieve soddisfazione in meno
Soddisfazione di esigenze
↑↑↑
↑↑
=
Risorse utilizzate
=
↓↓
↓↓↓
Piccolo incremento di risorse utilizzate
A parità di risorse utilizzate
Minori risorse utilizzate
Molte risorse in meno
Moltissime risorse in meno

L’Indice di Valore è il parametro unico numerico omnicomprensivo che viene assunto nelle valutazioni di più soluzioni a confronto, nelle verifiche di elaborati preliminari, definitivi, esecutivi ed operativi e nelle validazioni dei programmi e dei progetti esecutivi di opere pubbliche.

Il metodo dell’Analisi del Valore è quindi ampiamente riconosciuto come strumento idoneo alla valutazione di progetti, progettisti e imprese di Valore e la normativa italiana sui Lavori Pubblici gli ha riconosciuto e gli riconosce tale validità, come dagli allegati normativi riportati a conclusione del presente articolo.

D.P.R. 554/99
Art. 15. Disposizioni preliminari

…omissis…. 11. la redazione dei progetti delle opere o dei lavori complessi ed in particolare di quelli di cui all’art. 2, comma1, lettere h) ed i), è svolta preferibilmente impiegando la tecnica dell'analisi del valore. In tal caso le relazioni illustrano i risultati di tali analisi. …omissis…

D.P.R. 554/99
Art. 91. Offerta economicamente più vantaggiosa

1. In caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i "pesi" o "punteggi" da assegnare agli elementi di valutazione previsti dall’articolo 21, comma 2, della Legge devono essere globalmente pari a cento, e devono essere indicati nel bando di gara.
2. Lo stesso bando di gara per tutti gli elementi di valutazione qualitativa prevede i sub-elementi ed i "sub-pesi" o i "sub-punteggi" in base ai quali è determinata la valutazione.
3. In una o più sedute riservate, la Commissione valuta le offerte tecniche e procede alla assegnazione dei relativi punteggi applicando i criteri e le formule di cui all’allegato B. Successivamente, in seduta pubblica, la Commissione dà lettura dei punteggi attribuiti alle singole offerte tecniche, procede alla apertura delle buste contenenti le offerte economiche e, data lettura dei ribassi e delle riduzioni di ciascuna di esse, determina l'offerta economicamente più vantaggiosa applicando, tra i criteri di cui all’allegato B, quello indicato nel bando.

D.M. 145/2000
Art. 11. Varianti in diminuzione migliorative proposte dall'appaltatore

…omissis…. 2. Possono formare oggetto di proposta le modifiche dirette a migliorare gli aspetti funzionali, nonché singoli elementi tecnologici o singole componenti del progetto, che non comportano ridu-zione delle prestazioni qualitative e quantitative stabilite nel progetto stesso e che mantengo-no inalterate il tempo di esecuzione dei lavori e le condizioni di sicurezza dei lavoratori. La idoneità delle proposte è dimostrata attraverso specifiche tecniche di valutazione, quali ad esempio l'analisi del valore.
…omissis…

Legge Regione Veneto n.27/2003
Art. 10. Verifica e validazione del progetto
.
1. La verifica e la validazione del progetto sono effettuate dal responsabile del procedimento, che si avvale degli uffici tecnici, secondo le modalità previste dalla normativa statale.
2. La verifica e la validazione possono essere attribuite anche ad organismi di controllo accreditati ai sensi della normativa europea della serie UNI-CEI-EN 45000, nonché ad altri soggetti esperti in possesso di adeguata qualificazione, individuati, qualora l’importo dell’incarico sia inferiore alla soglia comunitaria, in soggetti di fiducia della stazione appaltante.
3. Per i lavori di speciale complessità o di particolare rilevanza sotto il profilo tecnologico, la validazione del progetto deve dare atto, certificandola, che la progettazione è stata effettuata mediante l’impiego della tecnica dell’analisi del valore.

Legge Regione Veneto n.17/2007
Art. 8. Modifica all’articolo 10 della legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 "Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche"
.
1. Al comma 2 dell’articolo 10 della legge regionale 7 novembre 2003, n. 27 sono apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo le parole: "nonché ad altri soggetti esperti in possesso di adeguata qualificazione, individuati" sono inserite le seguenti: "dalla stazione appaltante";
b) le parole: "in soggetti di fiducia della stazione appaltante," sono sostituite dalle seguenti: "nel rispetto dei criteri di affidamento e delle condizioni di pubblicità previsti dall’ articolo 9, commi 1 e 2.".

SCHEMA DI REGOLAMENTO DI ESECUZIONE E ATTUAZIONE DEL DECRETO LEGISLATIVO 12 APRILE 2006, N. 163, RECANTE "CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI RELATIVI A LAVORI, SERVIZI E FORNITURE IN ATTUAZIONE DELLE DIRETTIVE 2004/17/CE E 2004/18/CE."
(Estratto dal Testo trasmesso al CSLLPP il 5 novembre 2008 non ancora in vigore)

Art. 14
Disposizioni preliminari per la progettazione dei lavori
(art. 15, d.P.R. n. 554/1999)

1. La progettazione ha come fine fondamentale la realizzazione di un intervento di qualità e tecnicamente valido, nel rispetto del miglior rapporto fra i benefici e i costi globali di costruzione, manutenzione e gestione. La progettazione è informata, tra l’altro, a principi di minimizzazione dell’impegno di risorse materiali non rinnovabili e di massimo riutilizzo delle risorse naturali impegnate dall’intervento e di massima manutenibilità, miglioramento del rendimento energetico, durabilità dei materiali e dei componenti, sostituibilità degli elementi, compatibilità tecnica ed ambientale dei materiali ed agevole controllabilità delle prestazioni dell’intervento nel tempo.
2. Il progetto è redatto, salvo quanto disposto dal responsabile del procedimento ai sensi dell’articolo 93, comma 2, del codice, secondo tre progressivi livelli di definizione: preliminare, definitivo ed esecutivo. I tre livelli costituiscono una suddivisione di contenuti che tra loro interagiscono e si sviluppano senza soluzione di continuità.
3. Per ogni intervento, il responsabile del procedimento, in conformità di quanto disposto dall’articolo 93, comma 2, del codice, valuta motivatamente la necessità di integrare o di ridurre, in rapporto alla specifica tipologia e alla dimensione dell’intervento, i livelli di definizione e i contenuti della progettazione, salvaguardandone la qualità.
4. Al fine di potere effettuare la manutenzione e le eventuali modifiche dell’intervento nel suo ciclo di vita utile, gli elaborati del progetto sono aggiornati in conseguenza delle varianti o delle soluzioni esecutive che si siano rese necessarie, a cura dell’esecutore e con l’approvazione del direttore dei lavori, in modo da rendere disponibili tutte le informazioni sulle modalità di realizzazione dell’opera o del lavoro.
5. Il responsabile del procedimento redige un documento preliminare all'avvio della progettazione, con allegato ogni atto necessario alla redazione del progetto e recante, in particolare, le seguenti precisazioni di natura procedurale:
a) la tipologia di contratto individuata per la realizzazione dell’opera o del lavoro;
b) se per l’appalto si seguirà una procedura aperta, ristretta o negoziata;
c) se il contratto sarà stipulato a corpo o a misura, o parte a corpo e parte a misura;
d) se in relazione alle caratteristiche dell'oggetto del contratto, verrà adottato il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
6. Il documento preliminare, con approfondimenti tecnici e amministrativi graduati in rapporto all’entità, alla tipologia e categoria dell’intervento da realizzare, riporta fra l’altro l’indicazione:
a) della situazione iniziale e della possibilità di far ricorso alle tecniche di ingegneria naturalistica;
b) degli obiettivi generali da perseguire e delle strategie per raggiungerli;
c) delle esigenze e bisogni da soddisfare;
d) delle regole e norme tecniche da rispettare;
e) dei vincoli di legge relativi al contesto in cui l’intervento è previsto;
f) delle funzioni che dovrà svolgere l’intervento;
g) dei requisiti tecnici che dovrà rispettare;
h) degli impatti dell’opera sulle componenti ambientali e, nel caso degli organismi edilizi, delle attività ed unità ambientali;
i) delle fasi di progettazione da sviluppare e della loro sequenza logica nonché dei relativi tempi di svolgimento;
l) dei livelli di progettazione e degli elaborati grafici e descrittivi da redigere;
m) dei limiti finanziari da rispettare e della stima dei costi e delle fonti di finanziamento;
n) dei possibili sistemi di realizzazione da impiegare.
…omissis…
13. La redazione dei progetti delle opere o dei lavori complessi ed in particolare di quelli di cui all’articolo 3, comma 1, lettere l) ed m), è svolta preferibilmente impiegando la tecnica dell’"analisi del valore" per l’ottimizzazione del costo globale dell’intervento. In tale caso le relazioni illustrano i risultati di tali analisi.
14. Qualora siano possibili più soluzioni progettuali, la scelta deve avvenire mediante l’impiego di una metodologia di valutazione qualitativa e quantitativa, multicriteri o multiobiettivi, tale da permettere di dedurre una graduatoria di priorità tra le soluzioni progettuali possibili.
…omissis…

Art. 162
Diminuzione dei lavori e varianti migliorative in diminuzione proposte dall’esecutore
(art. 135, d.P.R. n. 554/1999 e articoli 12 e 11 d.m. ll.pp. n. 145/2000)

…omissis…
4. Possono formare oggetto di proposta le modifiche dirette a migliorare gli aspetti funzionali, nonché singoli elementi tecnologici o singole componenti del progetto, che non comportano riduzione delle prestazioni qualitative e quantitative stabilite nel progetto stesso e che mantengono inalterate il tempo di esecuzione dei lavori e le condizioni di sicurezza dei lavoratori. La idoneità delle proposte è dimostrata attraverso specifiche tecniche di valutazione, quali ad esempio l'analisi del valore.
5. La proposta dell’esecutore, redatta in forma di perizia tecnica corredata anche degli elementi di valutazione economica, è presentata al direttore dei lavori che entro dieci giorni la trasmette al responsabile del procedimento unitamente al proprio parere. Il responsabile del procedimento entro i successivi trenta giorni, sentito il progettista, comunica all’esecutore le proprie motivate determinazioni ed in caso positivo procede alla stipula di apposito atto aggiuntivo.
6. Le proposte dell’esecutore devono essere predisposte e presentate in modo da non comportare interruzione o rallentamento nell'esecuzione dei lavori così come stabilito nel relativo programma.
7. Le economie risultanti dalla proposta migliorativa approvata ai sensi del presente articolo sono ripartite in parti uguali tra la stazione appaltante e l’esecutore.


A cura di:
dott. ing. Alessandro FROLLA - Ingegnere Civile, docente di Organizzazione del cantiere presso la Facoltà di Ingegneria dell’Università di Pisa, docente esperto in Gestione e Analisi del Valore riconosciuto dall’AIAV - Associazione Italiana per la Gestione e l'Analisi del Valore, membro del Consiglio Direttivo Nazionale dell’AIAV, Coordinatore provinciale (PISA) dell’AIAS (Ass. Italiana Ambiente e Sicurezza) e del Settore C.1.3. Analisi del Valore e statistiche.

dott. ing. Filippo Salvatore CARLO - Ingegnere Civile, esperto in Gestione e Analisi del Valore riconosciuto dall’AIAV - Associazione Italiana per la Gestione e l'Analisi del Valore, Membro del Consiglio Direttivo Nazionale dell’AIAV - Associazione Italiana per la Gestione e l'Analisi del Valore.

Bibliografia
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Maffei P.L.,L’Analisi del Valore per la Qualità del Progetto Edilizio, IlSole24Ore, Milano, 1999
Maffei P.L:, Fiorido M:, Progetti di recupero globale alla scala ambientale edilizia: l’accessibilità come elemento generatore nelle scelte progettuali. Il caso del Convento di Nicosia a Calci, III Convegno Nazionale ARCo, Associazione per il Recupero del Costruito, "Manutenzione e recupero nella città storica", Roma 1999
Maffei P.L.,Marotta N., L’analisi del valore nella valutazione del rischio incendio, Ambiente e Sicurezza, num. 23, 2000
Maffei P.L., Il concetto di valore nell’architettura tecnica, Il Sole24Ore, Milano, 2001
Maffei P.L., Il contributo dell’analisi del valore per la definizione delle opere pubbliche standard e per la determinazione dei costi standardizzati, Atti Forum PA, Roma 2001
Maffei P.L., Calvani F.: Programmare con l’Analisi del Valore, Il Giornale dell’edilizia n.3, 2002
Maffei P.L., The Value Analysis in the retraining of touristic resources. A method for checking the development substainability andi technical economic factibility, Atti del Convegno ECQTG, Lucca 2003
Maffei P.L., Lorenzetti E., The system building and the subsystem facade, Atti del Convegno: Building envelopes as architecture’s messages, Napoli, 2003
Maffei P.L., Sotto la lente le classi di esigenze. Riferimento agli standard necessari per rapportare l’utilità dei progetti ai costi da sostenere, Edilizia & Territorio, n. 49,2004
Maffei P.L., Maffei S., Sustainable development, typological and technological innovation in the public residential building, Atti del XXXIV IAHS World Congress: Sustainable Housing Design, Napoli, 2006
www.aiav-valore.it - Associazione Italiana per la gestione e l’Analisi del Valore
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