Corruzione in Italia: Troppa discrezione nell'offerta economicamente più vantaggiosa

23/10/2012

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E' stato presentato ieri pomeriggio, con una conferenza stampa presso la sala polifunzionale della Presidenza del Consiglio, dai ministri dell'Interno Cancellieri, della Pubblica Amministrazione Patroni Griffi e della Giustizia Severino, il rapporto "La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma".
Si tratta dell'esito del lavoro svolto dalla Commissione per lo studio e l'elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione istituita il 23 dicembre 2011 dal ministro Patroni Griffi.
Nel rapporto viene evidenziato conme il settore degli appalti pubblici - che ha movimentato nel solo 2011 oltre 100 miliardi di euro - sia uno dei più soggetti e vulnerabili all'insorgenza delle condotte illegali ed allo stesso sono dedicate 45 pagine (dalla 107 alla 152) del rapporto che consta in totale di circa 400 pagine.
Per quanto concerne gli appalti pubblici nelle premesse del rapporto che contiene, di fatto, le dimensioni del settore viene precisato che nel 2011 il mercato degli appalti pubblici ha comportato una spesa di 106 miliardi di euro (iva esclusa), pari a circa l'8,1% del PIL: il 31% per lavori, il 41% per servizi, il 28% per forniture:
  • 1.236.000 gli appalti fino a 40.000 euro per un importo di circa 5,3 miliardi;
  • 128.000 le procedure perfezionate tra 40.000 e 150.000 euro per un importo pari a circa 8,3 miliardi di euro;
  • 60.000 le procedure completate per la fascia di importo superiore a 150.000 euro, per un impegno di spesa pari a 92 miliardi di euro.
Tale dimensione economica del settore spiega la "capacità attrattiva" esercitata rispetto alle pratiche corruttive.

Nel rapporto vengono, poi, trattati sia i profili criici (pagg. 111 – 135) che le proposte (pagg. 135 – 151) e per quanto concerne i criteri di aggiudicazione la Commissione propone la riduzione del criterio di valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa a un numero limitato con la contemporanea regolamentazione del criterio del massimo ribasso come sistema di aggiudicazione.
Per quanto concerne i profili critici la Commissione individua parecchi problemi e tra i tanti:
  • la iper regolamentazione del settore
  • la polverizzazione e scarsa competenza tecnica delle stazioni appaltanti
  • l'elaborazione dei bandi di gara
  • la valutazione dei requisiti di partecipazione<7li>
  • i criteri di aggiudicazione
  • l'esecuzione ed il collaudo

Iper regolamentazione del settore
Nel settore degli appalti pubblici si registra una proliferazione di regole sia sostanziali che processuali, le prime doppiate per buona parte in sede regionale, accompagnate da sempre più analitiche disposizioni regolamentari. D'altra parte, il ricorso alla legislazione emergenziale, quale strumento volto a bypassare il problema dell'eccessiva regolamentazione del settore, presenta evidenti profili di criticità, rivelandosi molto spesso idoneo ad indebolire il sistema di tracciabilità e di trasparenza degli appalti.
Proposte della Commissione
1) Revisione formale della disciplina con la concentrazione di tutte le disposizioni che regolano il settore all'interno del Codice o del relativo regolamento di attuazione, se del caso, elevando a rango legislativo disposizioni regolamentari o, viceversa, delegificando disposizioni del Codice.
2) Ricerca di misure per impedire drasticamente interventi del legislatore regionale, eventualmente procedendo ad una revisione costituzionale delle materie di cui all'art. 117 Cost.
3) Introduzione di regole di stabilità delle disposizioni sugli appalti, con il divieto di modifiche a cadenze temporali inferiori a due-tre anni, fatte salve le esigenze eccezionali.

Polverizzazione e scarsa competenza tecnica delle stazioni appaltanti
Uno dei maggiori problemi che segna il profilo soggettivo del settore è costituito dall'elevato numero di stazioni appaltanti. In Italia sono presenti più di 30.000 stazioni appaltanti, spesso di minime dimensioni, e più di 60.000 centri di costo con scarsa capacità tecnica delle stazioni appaltanti, spesso inadeguate per un efficace controllo sull'intera gestione della gara.
Proposte della Commissione
1) Costituzione di centrali uniche di committenza per ambito territoriale
2) Creazione di una black list delle stazioni appaltanti che non si adeguano a criteri reputazionali e relativa esclusione dal finanziamento pubblico
3) Creazione di uno sportello unico di rilevazione delle stazioni appaltanti e relativo sistema di "qualificazione", valutandone la capacità di provvedere allo svolgimento dell’intera procedura di gara.

Elaborazione dei bandi di gara
Ripercorrendo il normale andamento della procedura di gara, la stessa elaborazione dei bandi di gara può essere il frutto di patti corruttivi: individuare alcuni requisiti piuttosto che altri può aprire o chiudere la partecipazione alle gare a determinate imprese con la redazione di cosiddetti bandi fotografia ovvero di bandi modellati su caratteristich e specifiche di un determinato concorrente che può ben celare patto corruttivo tra l'amministrazione appaltante e l'imprenditore interessato all'esecuzione della commessa pubblica.
Proposte della Commissione
Perfezionamento del sistema di predisposizione dei cosiddetti bandi tipo per la standardizzazione dei bandi di gara.

Valutazione dei requisiti di partecipazione
Per i lavori, il sistema di qualificazione è unico e generalizzato, basato sul necessario possesso della certificazione rilasciata da società organismi di attestazione (SOA). Nasce, quindi, un conflitto tra interesse privato e interesse pubblico per la mancanza di stringenti vincoli alla composizione azionaria: i soci di una società operante nel settore dei lavori pubblici potrebbero essere al contempo soci di una SOA con la possibilità di un accordo illecito tra il concorrente in gara e la SOA perché attesti falsamente il possesso dei requisiti necessari all'affidamento della commessa pubblica, con la conseguente alterazione del libero mercato. La natura privatistica delle diverse società di attestazione, in concorrenza tra loro, e dunque l'esigenza di maturare profitti può favorire la stipulazione del patto corruttivo.
Per quanto concerne, invece, i servizi e le forniture, le singole stazioni appaltanti, per ciascuna gara, verificano i requisiti dei concorrenti con possibili comportamenti scorretti nella fase di verifica dei requisiti richiesti. Proposte della Commissione
1) Per i lavori, azionariato esclusivamente pubblico delle SOA o soggetti privati altmente qualificati
2) Per i servizi e le forniture, un sistema di qualificazione pubblicistico e nazionale unico, predisposto a monte e non per singola gara
3) Potenziamento della Banca dati nazionale dei contratti pubblici, istituita presso l'AVCP
4) Compilazione di una lista di "imprese modello", cosiddetta whitelist.

Criteri di aggiudicazione
Particolarmente critica risulta la fase dell'aggiudicazione, caratterizzata dall'accresciuta discrezionalità tecnica dell'amministrazione appaltante, in ragione della reintroduzione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e della previsione della valutazione dell'anomalia dell'offerta. Il meccanismo di valutazione dell'anomalia dell'offerta è segnato, di fatto, da una elevata discrezionalità, a cui si accompagna l'incapacità di molte delle stazioni appaltanti di effettuare una valutazione attendibile, con conseguente proliferazione del contenzioso sulle esclusioni o sulle mancate esclusioni dalla procedura di gara in ragione dell'anomalia dell'offerta formulata
Proposte della Commissione
1) Riduzione dei sistemi di valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa a un numero limitato
2) Regolamentazione del criterio del massimo ribasso come sistema di aggiudicazione.

Esecuzione e collaudo
L'ampia discrezionalità di cui gode l'aggiudicatario nella stipulazione di subcontratti consente ad unappaltatore, qualificato e in regola con la disciplin aantimafia, potrebbe permettere a soggetti terzi, non altrettanto qualificati, di essere gli esecutori materiali, intutto o inparte, di opere finanziate con l'impiego di risorse pubbliche.
Proposte della Commissione
1) Limiti al ricorso alle varianti, con nuovi meccanismi di autorizzazione/parere preventivo, affidati ad organi esperti terzi (Autorità, Corte dei Conti)
2) Esclusione del subappalto in favore delle imprese partecipanti alla gara ma non aggiudicatarie

Per ultimo segnaliamo che nel rapporto la Commissione, per quanto concerne l’Autorità per la vigulanza sui contrati pubblici di lavori, servizi e forniture, propone:
  • il potenziamento del precontenzioso, con l'obbligo per la stazione appaltante di avviare il riesame di decisioni ritenute illegittime o irregolari dall'AVCP;
  • legittimazione "speciale" dell'AVCP ad impugnare le decisioni con cui le stazioni appaltanti non si adeguano alle indicazioni fornite;
  • rafforzamento dei poteri sanzionatori dell'AVCP in presenza di atti delle stazioni appaltanti violativi della normativa nazionale e comunitaria;
  • pubblicazione, per esteso, delle decisioni relative a riserve, accordi bonari ed arbitrati su un'apposita sezione del sito dell'AVCP

A cura di Paolo Oreto
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