Programmazione dei Fondi Europei e attuazione mediante gli istituti del Partenariato Pubblico Privato

27/08/2013

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Il Partenariato Pubblico Privato (PPP) è disciplinato dal D.lgs n. 163/2006. In particolare trova applicazione la definizione del comma 15ter. Tale comma individua i contratti di PPP aventi ad oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o manutenzione di un'opera pubblica o di pubblica utilità ovvero la fornitura di un servizio. Le prestazioni devono però prevedere il finanziamento totale o parziale a carico dei privati e i contratti disciplinanti i rapporti tra le parti dovranno normare l'allocazione dei rischi secondo gli indirizzi comunitari vigenti.
La disciplina comunitaria in tema di allocazione dei rischi è stata recepita dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (Determinazione 11 marzo 2010, n. 2) la quale ha individuato tre principali forme di rischio nei rapporti di PPP per indicare se un'opera incida o meno sul bilancio pubblico:
1) rischio di costruzione (è il rischio legato ai ritardi nella consegna, ai costi addizionali, a standard inadeguati);
2) rischio di disponibilità (è il rischio legato alla performance dei servizi che il partner privato deve rendere);
3) rischio di domanda (è il rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il partner privato deve soddisfare).
Per poter specificare un'opera realizzata con gli strumenti del PPP è necessario che il rischio di costruzione ed almeno uno degli altri due rischi siano allocati nella sfera giuridica del partner privato.

Strumenti del PPP
Concessione di lavori pubblici ovvero finanza di progetto
Concessione di servizi
Locazione finanziaria di opera pubblica
Contratto di disponibilità
Le società miste/società di trasformazione urbana

Programmazione europea
La programmazione per l'utilizzo dei fondi per la coesione 2014-2020 e del relativo cofinanziamento nazionale avverrà sulla base di un "Accordo di partenariato" e di Programmi operativi da concordare con la Commissione Europea. In attesa della definizione del quadro generale il Ministero per la Coesione nazionale ha proposto nel dicembre 2012 un documento di indirizzo. Tale atto ministeriale delinea le strategie essenziali su cui la programmazione dei fondi dovrà muoversi.
In particolare il documento contiene alcune innovazioni che contribuiscono a creare le linee di indirizzo legate agli obiettivi.
Sono state, quindi, elaborate sette innovazioni generali:

  1. Risultati attesi
  2. Azioni
  3. Tempi previsti e sorvegliati
  4. Apertura
  5. Partenariato mobilitato
  6. Valutazione di impatto
  7. Forte presidio nazionale

Mentre i risultati attesi mirano a definire gli indirizzi della programmazione cercando di accorparli per materie similari ed intorno a dei macro obiettivi di medio/lungo periodo, le azioni invece tendono a individuare il mezzo attraverso cui raggiungere il risultato. Interessante che le azioni individuano anche i fondi di investimento FESR, FEASR, FSE. La innovazione dell'attuale programmazione è data anche dal maggiore dettaglio che si è voluto dare alla definizione delle azioni.
Elemento determinante per la gestione dei fondi indicati dalle Azioni è il cd. regolamento ombrello 2012 (COM(2012) 496 final). Questa specifica normativa ha previsto di assegnare (art. 30) ai gruppi di azione locale (GAL), che rappresentano gli interessi della collettività, la responsabilità delle strategie di sviluppo locale (art. 29).

Definizione delle strategie di sviluppo locale
Lo sviluppo locale è di tipo partecipativo con attori territoriali, mentre la strategia deve avere degli obiettivi definiti con un piano di azione che traduca gli stessi in azioni concrete. Sono infine previste modalità di vigilanza sull'attuazione delle strategie.

Definizione e ruolo dei GAL
Gli stati membri stabiliscono il ruolo del gruppo di azione locale (GAL). I GAL son composti da rappresentanti degli interessi socio economici locali, pubblici e privati, sono organismi che elaborano e attuano le strategie di sviluppo locale. Ci può essere un capofila per le questioni amministrative e finanziarie oppure possono riunirsi in una struttura comune legalmente costituita. I GAL elaborano le procedure di selezione degli interventi garantendo la coerenza degli stessi con la strategia di sviluppo locale stabilendo le priorità. In particolare i Gal pubblicano i bandi per la presentazione dei progetti e approvano i criteri di selezione degli stessi.

Rapporto programmazione europea e Codice dei contratti pubblici
Ai fini dell'attivazione di procedimenti in PPP è necessario che i fondi comunitari vengano concepiti non come il finanziamento dell'opera pubblica ovvero della gestione del servizio, ma come una leva per attrarre e moltiplicare il finanziamento destinato agli obiettivi del piano. I vantaggi di tale operazione sarebbero di immediato riscontro. Infatti si potrebbero realizzare molte più opere di quelle programmate in quanto la disponibilità economica complessiva sarebbe incentivata dalla presenza di risorse pubbliche.
Per poter perseguire tali obiettivi - e soprattutto armonizzarli con la nostra legislazione (es. Codice dei contratti pubblici) - è necessario che gli operatori incaricati della predisposizione dei bandi tengano conto di due elementi fondamentali:

  1. il soggetto richiedente deve essere prioritariamente un ente pubblico (stazione appaltante), anche se il soggetto beneficiario sarà un operatore economico privato;
  2. il progetto da valutare per la corresponsione del finanziamento pubblico non dovrà essere particolarmente spinto.

Il primo elemento è giustificato dal fatto che la nostra legislazione sul PPP non prevede una negoziazione diretta tra la Pubblica amministrazione e un soggetto privato per la concessione di finanziamenti destinati alla realizzazione di opere pubbliche o alla gestione di servizi pubblici (in effetti per ogni tipologia di sovvenzione pubblica dovrebbe trovare applicazione l'art. 12 della legge n. 241/1990 che prevede la predeterminazione di criteri per la concessione di contributi a soggetti privati). Quindi è indispensabile che la stazione appaltante rimanga il necessario intermediario tra l'ente erogatore e il soggetto beneficiario del finanziamento.
Altro elemento imprescindibile al fine di una corretta attività di "leverage" dei finanziamenti comunitari è la garanzia fornita all'operatore economico di programmare e realizzare i propri investimenti secondo le proprie e autonome scelte imprenditoriali. A tal proposito è di fondamentale importanza l'elemento progettuale da valutare per ottenere il finanziamento. Nel caso di un'opera pubblica più il livello progettuale richiesto per accordare il finanziamento è spinto e dettagliato maggiore è la possibilità che l'operatore privato non trovi conveniente investire. A parer mio il nuovo regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici ha dato un aiuto alle amministrazioni che vogliono attrarre capitali privati con la leva del finanziamento pubblico. Infatti il DPR n. 207/2010 con l'art. 14, comma 2, ha conferito piena dignità normativa allo studio di fattibilità. Tale elemento si pone adesso come vero e proprio quarto livello progettuale, ma soprattutto contiene allegati, quali il piano economico e finanziario e gli elementi della bozza di convenzione, da rendere l'elaborato molto più completo per una valutazione oggettiva circa la meritevolezza del finanziamento.
Lo studio di fattibilità concepito secondo il regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici può essere un ottimo strumento per attivare la compartecipazione di capitale privato mediante gli istituti della Finanza di progetto (art. 153), la concessione di servizi (art. 30), il contratto di disponibilità (art. 160ter).

dr. Gianpiero Fortunato
delegato Anci al tavolo nazionale per il PPP © Riproduzione riservata



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