Concessioni demaniali, la Corte di Giustizia UE boccia la proroga

Nessuna proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico‑ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati.

Lo ha chiarito la Corte di Giustizia UE con la sentenza del 14 luglio 2016 recante "Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici e libertà di stabilimento – Articolo 49 TFUE – Direttiva 2006/123/CE – Articolo 12 – Concessioni di beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali che presentano un interesse economico – Proroga automatica – Assenza di procedura di gara" con la quale si è pronunciata sull’interpretazione dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Bolkestein) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006, L 376, pag. 36), nonché degli articoli 49, 56 e 106 TFUE.

In particolare, la Direttiva Bolkestein, stabilendo le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, all'art. 12 (selezione tra diversi candidati), prevede:
Comma 1 - "Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento".
Comma 2 - Nei casi di cui al paragrafo 1 l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.
Comma 3 - Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell’ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto comunitario.

Entrando nel dettaglio, la Corte UE è stata interpellata per pronunciarsi su due controversie:

• una che riguarda la decisione del Consorzio dei Comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro di negare il rinnovo di una concessione di cui essa beneficiava ai fini dello sfruttamento di un’area demaniale e, in secondo luogo, alla decisione della Giunta Regionale Lombardia di assoggettare l’attribuzione delle concessioni demaniali a una procedura di selezione comparativa;
• l'altra in merito a decisioni relative all’approvazione del piano di utilizzo del litorale e all’attribuzione di concessioni di beni del demanio marittimo nonché a misure con cui la polizia municipale ha ordinato di rimuovere talune attrezzature dal demanio marittimo.

La Corte UE, dopo aver analizzato il contesto normativo europeo e quello italiano, è entrato nel merito delle due cause. Nella prima (C 458/14) il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha deciso di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«I principi della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza, di cui agli articoli 49, 56, e 106 del TFUE, nonché il canone di ragionevolezza in essi racchiuso, ostano ad una normativa nazionale che, per effetto di successivi interventi legislativi, determina la reiterata proroga del termine di scadenza di concessioni di beni del demanio marittimo, lacuale e fluviale di rilevanza economica, la cui durata viene incrementata per legge per almeno undici anni, così conservando in via esclusiva il diritto allo sfruttamento ai fini economici del bene in capo al medesimo concessionario, nonostante l’intervenuta scadenza del termine di efficacia previsto dalla concessione già rilasciatagli, con conseguente preclusione per gli operatori economici interessati di ogni possibilità di ottenere l’assegnazione del bene all’esito di procedure ad evidenza pubblica?».

Nella seconda causa (C 67/15) il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se i principi della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza, di cui agli articoli 49, 56, e 106 del TFUE, ostano ad una normativa nazionale che, per effetto di successivi interventi legislativi, determina la reiterata proroga del termine di scadenza di concessioni di beni del demanio marittimo, di rilevanza economica;
2. Se l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE osti ad una disposizione nazionale, quale l’art. 1, comma 18 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25, e successive modifiche ed integrazioni, che consente la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere per attività turistico ricreative, fino al 31 dicembre 2015; ovvero fino al 31 dicembre 2020, ai sensi dell’art. 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, inserito dall’articolo l, comma l, della legge 17 dicembre 2012, n. 221, di conversione del predetto decreto-legge».

Sulle due richieste, la Corte (Quinta Sezione) ha dichiarato:
1) L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati.
2) L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico-ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo.

Sull'argomento si è espressa la deputata Claudia Mannino (M5S) che ha intanto chiarito l'obiettivo della direttiva Bolkestein che "non mira a regolamentare puntualmente l’ampio settore dei servizi, ma si pone come direttiva-quadro: fornisce regole molto generali permettendo agli stati membri di decidere come applicare al meglio i principi enunciati al suo interno. Per quanto riguarda le attività dei balneari, la direttiva prevede la possibilità per tutti, anche ad operatori di altri Stati dell’Unione Europea, di partecipare ai bandi pubblici per l’assegnazione delle concessioni demaniali, quindi attraverso delle procedure di gara".

Come sottolineato dalla deputata Mannino "invece di continuare ad opporsi vanamente alla sua applicazione il governo avrebbe dovuto definire immediatamente quello che i margini della direttiva concedono:

• definire quante concessioni si devono avere e si possono rilasciare
• definire la durata, sempre limitata, delle concessione in base a standard comuni".

"Le criticità del settore in ambito nazionale e la normativa italiana - continua Claudia Mannino - si concretizzano sotto diversi aspetti:

• la sovrapposizione delle competenze sia per la pianificazione che per il controllo (vigili urbani, guardia costiera, agenzie delle entrate, ecc).
• la mancanza degli strumenti di pianificazione: solo poche regioni hanno i piani paesaggistici adottati e che inevitabilmente devono contenere i piani di utilizzo del demanio marittimo, sia a livello regionale che comunale.
• la diversità metodologica adottata non solo di regione in regione ma addirittura di comune in comune!
• Lo scoordinamento tra la gestione demaniale e la pianificazione urbanistica dei territori".

La proposta operativa

L'idea del M5S è quella di coinvolgere attivamente la Conferenza Stato-Regioni in modo anche da ottenere un altro risultato che riguarda il completamente dei piani paesaggistici che dovrebbero contenere anche la parte della pianificazioni demaniale. Pur comprendendo la preoccupazione degli operatori balneari, il M5S ha proposto i seguenti obiettivi da realizzare immediatamente:

• rimodulare i canoni demaniali secondo criteri oggettivi che tengano in considerazione la diversità delle nostre coste secondo standard tengano conto delle diversità regionali, l’ammontare degli investimenti, gli incassi e gli utili imprenditoriali, la dimensione della superficie demaniale utilizzata e l’impatto ambientale.
• aumentare la classificazione delle aree tenendo in considerazione: l’accessibilità, la redditività, l’impatto ambientale, e la durata della concessione
• inserire nelle modalità di affidamento l’inserimento delle clausole sociali
• limitare l’accentramento delle concessioni alle società di capitali a cui magari porre anche un limite, noi immaginiamo, proprio in difesa delle PMI che queste società di capitali possano avere una concessione per regione
• stabilire a livello ministeriale il numero delle concessioni che le regioni possono rilasciare in base ai loro piani paesaggistici
• garantire la rotazione degli affidamenti
• perseguire criteri di trasparenza e partecipazione in tutte le fasi di affidamento della concessione

Nell'attesa che l'argomento venga affrontato in modo organico, la deputata Mannino ha presentato alcuni sub emendamenti al disegno di legge "Conversione in legge del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, recante misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio" e al disegno di legge: "Conversione in legge del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, recante misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio" che prevedono:

• che il termine di durata delle concessioni non è prorogabile e che il rilascio di autorizzazioni relativo allo sfruttamento economico del demanio marittimo e lacustre deve essere soggetto ad una procedura di selezione tra i potenziali candidati, che deve presentare tutte le garanzie d’imparzialità e trasparenza.
• che le procedure di selezione, partire dall'1 gennaio 2017, devono ottemperare a quanto stabilito dai piani regolatori comunali, dai piani provinciali e dai piani paesaggistici regionali, quindi in assenza di anche uno di questi strumenti di gestione e di controllo delle risorse naturali gli enti preposti non possono eseguire alcuna gara.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it