Codice dei contratti, Lapenna (CNI):'Mancata attuazione della Legge Delega'

Il nuovo Codice dei contratti ha funzionato? ha davvero semplificato il mercato, rendendo le procedure più chiare e veloci? a sentire Michele Lapenna, Consigliere e responsabile dell’Osservatorio bandi del Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), la risposta dovrebbe essere negativa.

Dopo aver interpellato il vicepresidente ANCE Edoardo Bianchi (leggi articolo), il segretario del Consiglio Nazionale dei Geologi Arcangelo Francesco Violo (leggi articolo) e il Consigliere del Consiglio Nazionale dei Geometri e Geometri Lauretati nonché Responsabile per il settore del Lavori Pubblici Pasquale Salvatore (leggi articolo), abbiamo posto le nostre domande all'Ing. Michele Lapenna del CNI. Di seguito le domande e le risposte.

D. Dal momento in cui si è insediato il nuovo Governo si è cominciato a parlare del nuovo Codice dei contratti e della posizione dell'Autorità Nazionale Anticorruzione. Complessivamente come giudica la riforma degli appalti dal punto di vista strutturale e dei contenuti?

A più di due anni dall’entrata in vigore del Nuovo Codice si può sicuramente parlare di mancata attuazione della Legge Delega. Gli obbiettivi fissati nella Delega non sono stati raggiunti e il Decreto Correttivo non è riuscito a risolvere le criticità emerse. Occorre una profonda revisione della Normativa soprattutto per quando riguarda i Provvedimenti Attuativi tenendo conto che ad oggi meno della metà sono stati adottati. L’emanazione dei provvedimenti attuativi, aggravata dal fortissimo ritardo, sta generando, come da noi temuto, un livello di regolamentazione superiore al precedente con notevole complicazioni nel lavoro degli operatori del settore che devono operare con un gran numero di norme non coordinate tra loro invece che con un unico Regolamento di attuazione. Se a quanto sopra si aggiunge che dalla pubblicazione del D.Lgs. n. 50/2016 ad oggi abbiamo avuto, tra errata corrige e decreto correttivo, oltre 600 correzioni e modifiche sulla maggior parte dei 220 articoli che lo compongono si spiega l’insuccesso e le difficoltà prodotte dal Nuovo Quadro Normativo.
Per quanto attiene all’ANAC non si può chiedere ad uno stesso soggetto di occuparsi dell’emanazione di parte della normativa secondaria, degli atti di regolazione del mercato e di svolgere funzioni di controllo e di riduzione del contenzioso. Uno degli obbiettivi più importanti che il nuovo quadro normativo doveva raggiungere attiene alla riduzione del contenzioso tramite il ricorso ai pareri di Pre-contenzioso dell’ANAC.
Purtroppo in questi primi due anni il ricorso ai pareri di Pre-contenzioso dell’ANAC da parte della PA e gli operatori non ha funzionato.

D. Quali sono le criticità principali che avete riscontrato in questi 2 anni di applicazione del D.Lgs. n. 50/2016?

Per quanto attiene al quadro generale, anche in base a quanto sopra, sicuramente la più grossa criticità è derivata dall’insuccesso, parlerei di vero e proprio fallimento, della Soft Law che rappresentando la principale novità della nuova normativa ha finito per mettere in crisi la stessa.
Per quanto poi specificatamente riguarda i professionisti direi:

• La Scarsa Apertura del Mercato dei SIA ai professionisti di piccole e medie dimensioni. La riduzione dei requisiti di partecipazione alle gare, pure contemplata dal nuovo quadro normativo, è risultata insufficiente;
• L’Estensione ai SIA degli Accordi Quadro strettamente connessa alla mancata apertura del mercato. I dati del nostro Osservatorio Bandi dicono che 49 Accordi Quadro hanno assorbito più del 35% del Mercato dei SIA nel 2017. L’Estensione dell’Accordo Quadro ai SIA costituisce una barriera insormontabile all’accesso al mercato non si capisce come questo possa conciliarsi con i principi ispiratori di tutta la disciplina europea in materia di appalti ;
• La Presenza di Ribassi Elevati nelle gare di Progettazione. Nonostante l’estensione dell’OEPV a partire da 40.000 euro i ribassi continuano a mantenersi su percentuali elevate pari a quelli precedenti al D.Lgs. 50/2016.
• Scarsa Trasparenza. Risulta inattuato il sistema di qualificazione delle Stazioni Appaltanti e l’albo dei Commissari di Gara.

D. Ritiene che la scelta di suddividere il vecchio regolamento D.P.R. n. 207/2010 (non ancora completamente abrogato) in tanti provvedimenti attuativi sia stata corretta?

Credo di avere già risposto credo che la previsione normativa sia stata un errore.

D. Entrando nel dettaglio, come giudica le innovazioni che riguardano:

- l'appalto sul progetto esecutivo

La norma contenuta nell’articolo 59 del D.Lgs. n. 50/2016, seppure mitigata dal Correttivo, rappresenta una delle innovazioni positive, forse la più importate del Nuovo Codice. Occorre separare chi esegue da chi progetta e prevedere l’Appalto Integrato al più come l’eccezione, nei casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente, e non la regola facendo tesoro di quanto accaduto in vigenza del D.Lgs. n. 163/2006.

- l'offerta economicamente più vantaggiosa come principale criterio di aggiudicazione;

Ogni criterio di aggiudicazione che escluda il massimo ribasso per noi costituisce elemento di valutazione positiva. Peraltro la normativa europea lo prevede esplicitamente. Devo però osservare che l’OEPV presenta ancora molti elementi di discrezionalità soprattutto nel caso dei SIA e non ha portato ad una sensibile riduzione dei ribassi. Occorre ridurre il peso del prezzo con l’utilizzo di formule non lineari, come peraltro afferma Anac nel documento di consultazione sull’Equo Compenso, e forse estendere almeno alla procedura negoziata l’utilizzo del massimo ribasso con l’esclusione automatica ai sensi dei commi 2,5 e 8 dell’articolo 97.

D. Quali sono i punti principali su cui il Governo dovrebbe agire per migliorare la riforma degli appalti?provi a stilare una sua road map.

Occorre:

• ritornare allo spirito originario della Legge Delega e predisporre un articolato più semplice, suddiviso in lavori servizi e forniture, accompagnato da un unico Regolamento Attuativo, dotato di forza cogente, in cui fare confluire la normativa di dettaglio e le Linee Guida Anac;
• escludere i SIA dalla applicazione degli Accordi Quadro;
• ridurre i Requisiti di Partecipazione al fine di aprire effettivamente il mercato dei SIA;
• ridurre il peso del prezzo nelle gare di progettazione per ridurre I ribassi.

Ringrazio il collega Ing. Michele Lapenna per il prezioso contributo e lascio a voi ogni commento.

A cura di Ing. Gianluca Oreto