Ricostruzione post sisma centro Italia: riflessioni e proposte per la definizione di regole virtuose negli appalti pubblici

Riceviamo e pubblichiamo di seguito la lettera inviata al nuovo Commissario per la ricostruzione post sisma del centro Italia, Dott. Piero Farabollini, e all'VIII Commissione Permanente Lavori Pubblici del Senato, dal Dott. Paolo Capriotti per la Rete Renovo.

La lettera

E’ notizia di questi giorni che si sono avviati i tanto attesi lavori di riforma del Codice Contratti pubblici ad opera del VIII Commissione del Senato.

Stante il simultaneo avvio della ricostruzione pubblica che interessa il cratere della ricostruzione ci si augura, quali soggetti portatori di interesse del mercato oltre che cittadini terremotati, che tale riforma avvenga nella maniera più armonica ed efficace possibile affinché si produca la semplificazione tanto desiderata.

Con la presente nota questa rete di imprese intende perciò farsi parte attiva nel proporre misure che possano essere di aiuto per la definizione delle regole che governeranno la ricostruzione pubblica post terremoto.

Abbiamo ammirato nel breve periodo di insediamento del Commissario Strordinario per la Ricostruzione Dott. Farabollini che c’è una netta volontà di dare una spinta propulsiva alla ricostruzione che non può che passare per la definizione di regole chiare, snelle e tempestive.

La tempestività dell’azione amministrativa, spesso poco considerata in questa ricostruzione, richiede destrezza e visione degli scenari che si vengono formando.

Questa ricostruzione è caratterizzata da un inseguire affannoso delle ordinanze sugli effetti sperati, questo in parte perché le situazioni riguardano una complessità di aspetti ma anche perché probabilmente non vengono coinvolti i soggetti maggiormente conoscitori delle tematiche e degli scenari.

Da questo deriva che potrebbe essere di beneficio avviare una consultazione preliminare che di certo potrebbero favorire il raggiungimento di una normativa efficace e tempestiva atta a garantire gli obiettivi prefissati.

E’ chiaro che i soggetti da interpellare debbano essere di autorevolezza in termini di conoscenza del sistema ricostruzione, evitando di creare un aggravio inutile interloquendo con soggetti di dubbia preparazione e/o parzialità per suscettibilità da interessi propri.

Come noto molti progetti del piano ricostruzione pubblica sono in corso di redazione e a breve ci troveremo di fronte al problema di gestire una grande mole di appalti per l’affidamento dei lavori di riparazione.

ART. 1  I DUBBI

I piani di ricostruzione contengono migliaia di interventi per un importo di svariati miliardi di euro, questa grande mole di investimenti ci porta a riflettere su alcuni grandi dubbi:

• chi appalterà?
• quali saranno le regole degli affidamenti?
• come potremo garantire la qualità dei lavori da realizzarsi?

I dubbi sono legittimi e ben motivati se si pensa alla riforma codicistica in atto e al fatto che dal punto di vista di normative speciali poco è stato tracciato dai vecchi Commissari e rispettivi Vice.

Una sorta di limbo normativo che creerà rallentamenti, ricorsi e contestazioni, quello di cui non abbiamo bisogno per poter lanciare nel migliore dei modi la ricostruzione pubblica.

Per quanto descritto abbiamo sentito il dovere di dare alcune riflessioni e in particolare, per tornare ai dubbi richiamati, vogliamo iniziare a riflettere su questi:

- Dobbiamo sapere quali saranno i soggetti deputati ad effettuare le gare d’appalto, la norma generale sta andando verso un ritorno alle SUA provinciali, mentre la norma speciale non prevede nessuna particolare tipologia di aggregazione delle stazioni appaltanti. Si dovrebbe definire unitariamente tale assetto evitando polverizzazione e perdita di qualità nelle selezioni, si dovrebbero poi potenziare dette strutture con personale competente e specializzato, non appare pensabile di gestire un servizio del genere con le risorse umane attualmente in dotazione. Altra questione collegata è quella della qualificazione delle stazioni appaltanti, da anni attendiamo un Decreto del MIT che imponga dei requisiti minimi delle stazioni appaltanti aggregate (SUA, CUC, altro) ci sarebbe da coordinare tale disposizione con quello che si vuole realizzare per la ricostruzione evitando blocchi e necessità di deroghe future;

- Sulle regole da mettere in campo per le gare degli affidamenti deve essere tracciato un sistema che crei semplificazione, garantisca qualità delle opere realizzate, attivi la ricaduta economica sui territori colpiti, eviti atteggiamenti discrezionali delle stazioni appaltanti troppo spesso legati a fenomeni corruttivi: tutto questo è raggiungibile senza nemmeno scomodare particolari previsioni derogatorie. In questo caso dobbiamo poi anche traguardare alle modifiche che stanno sopraggiungendo dal legislatore nazionale, nella revisione del codice contratti pubblici, appare evidente che nell’immediato futuro avremo un innalzamento della soglia di obbligo di ricorso al criterio con l’offerta economicamente più vantaggiosa (sopra soglia comunitaria, 5 milioni di euro forse) e appare evidente che nei casi di ricorso al criterio qualità/prezzo si dovrà ricorrere all’albo commissari ANAC in via di formazione, operativo ad inizio 2019 ricorso al TAR Lazio sulle tariffe permettendo. In questo caso le norme nazionali convergono felicemente con le nostre necessità di semplificare ed eliminare la discrezionalità nelle valutazioni di gara;

- Per garantire la buona realizzazione delle opere occorre poi prevedere delle misure che operino anticipatamente nella selezione di imprese idonee a realizzare l’opera e successivamente a misure che riducano ogni possibilità di contenzioso e favoriscano l’esecuzione delle opere a regola d’arte.

ART. 2 LE GARE D’APPALTO PUBBLICHE DELL’ORDINANZA 56

L’ordinanza del commissario n. 56 prevede la realizzazione di oltre 800 interventi per un miliardo di euro di valore economico attraverso due tipologie di gara sulla base della funzione dell’edificio da recuperare che di seguito riassumiamo.

Procedura normale: raggiungimento da parte della stazione appaltante del progetto esecutivo, con progettazione interna o esterna, il progetto è sottoposto ad approvazione della conferenza unificata, invio del progetto validato alla centrale di committenza competente per l’effettuazione della gara per i lavori, la centrale provvede ad effettuare le procedure di gara per l’affidamento dei lavori previo selezione degli operatori economici (almeno 5). Questa tipologia di gara potrà essere con offerta solo prezzo o con offerta economicamente più vantaggiosa a scelta della stazione appaltante.

Procedura accelerata: raggiungimento da parte della stazione appaltante del progetto definitivo, il progetto è sottoposto ad approvazione della conferenza unificata, invio del progetto validato alla centrale di committenza competente per l’effettuazione della gara per i lavori, la centrale provvede ad effettuare le procedure di gara per lavori e progettazioni esecutive previo selezione degli operatori economici (almeno 5). Queste gare sono per definizione da affidarsi con offerta economicamente più vantaggiosa.

Il sistema imposto dall’ord. 58 non è valido sull’ordine di più motivi:

• c’è una restrizione eccessiva della platea degli invitati, si potrebbe verificare, come già successo con le scuole Invitalia, che alcune procedure vadano deserte e che comunque non si tenga conto del doveroso coinvolgimento delle imprese locali che non chiedono esclusività nei lavori di ricostruzione ma non possono subire di non poter partecipare alle gare di ricostruzione dei propri paesi;
• il criterio con l’offerta economicamente più vantaggiosa deve essere ristretto in quanto crea lungaggini di valutazione delle offerte tecniche;
• lo stesso criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa eleva la possibilità di contenzioso consentendo variazioni ai progetti di non univoca interpretazione nella successiva fase esecutiva;
• le gare su progetto definitivo non accelerano le procedure, il tempo richiesto per la redazione del progetto esecutivo da parte dell’impresa non è inferiore a quello che servirebbe al tecnico incaricato dalla PA, anzi lo scollamento delle fasi crea problemi di continuità progettuale e allungamento di tempi di percorrenza per le approvazioni.

ART. 3 COSA NON HA FUNZIONATO

Le riflessioni qui descritte sono suffragate da un’attenta lettura di quello che si è fin qui visto nel settore appalti di ricostruzione e che hanno interessato perlopiù appalti emergenziali.

Prima di arrivare alle proposte vorremmo descrivere le regole che non hanno funzionato per evitare che quanto meno si ripetano gli stessi errori:

• Evitare mega appalti in favore di piccoli, in tal senso si dovrà favorire l’accesso agli appalti delle piccole medie imprese e si eviterà che grande organizzazioni imprenditoriali si trovino a non riuscire a gestire una moltitudine di piccoli appalti distribuiti in maniera capillare sul territorio, su questo insegnano gli appalti Consip per le casette, dove Arcale è venuta in crisi per mancanza di personale, difficoltà logistiche, non conoscenza dei luoghi.
• Evitare appalti integrati e/o similari, costituiscono un aggravio alle piccole imprese e alle stesse stazioni appaltanti, gli appalti Invitalia per le venti scuole che dovevano essere ricostruite entro Settembre 2017 sono stato un fallimento, i contenziosi e le varianti ci sono state lo stesso, i tempi sono stati lunghi all’inverosimile. Ci sarebbe poi da discutere dell’opportunità di affidare i progetti così importanti alle Università e della controversa questione della deroga per richiedere i pareri sui progetti in fase successiva alla gara, dove almeno una scuola si è bloccata per dissenso della Sovrintendenza creando un azzeramento della procedura e probabilmente cause risarcitorie con la ditta aggiudicataria.
• Evitare il restringimento della platee agli inviti alle procedure negoziate con deroghe che impongono 5 – 10 partecipanti, si crea un basso coinvolgimento del mercato e si portano le procedure di gara al massimo ribasso che come noto è causa cronica delle cattive realizzazioni delle opere; portando ad almeno 15 partecipanti e imponendo l’obbligo di esclusione automatica delle offerte si eviterebbe il massimo ribasso e si effettuerebbero selezioni più veloci senza necessità di ricorrere a giustificazioni;
• Evitare selezioni di operatori economici che non tengano conto dell’idoneità operativa delle imprese. Molte imprese forestiere provenienti dall’esterno dei territori colpiti si sono riversate nei nostri paesi pensando che quel lavoro offerto poteva essere la grande occasione per entrare nell’immenso mercato della ricostruzione. Il più delle volte la realtà è stata un’altra e contraria alle aspettative, queste imprese si sono trovate schiacciate dalla difficoltà logistica di reperire materiali, risolvere il vitto e l’alloggio dei lavoratori, a fronte di queste concrete difficoltà hanno tentato di risolversi girando in toto i lavori, a volte rischiando di infrangere le norme sul subappalto, in altri casi hanno rinunciato, in altri hanno lavorato male in preda a evidenti difficoltà organizzative. Questo fare porta allo sfruttamento della manodopera e alla cattiva realizzazione dei lavori. Per questo dobbiamo entrare in un’ottica di idoneità operativa delle imprese che vorranno cimentarsi nella ricostruzione pubblica. Il mercato delle opere pubbliche di ricostruzione sarà aperto a tutti quelli che avranno capacità e voglia di organizzarsi al meglio.

ART. 4  PROPOSTE

Per quanto descritto si propone di valutare quanto di seguito descritto:

4.1 CRITERIO DI GARA

In armonia con le norme nazionali che stanno sopraggiungendo dovrà favorirsi il criterio dell’offerta solo prezzo evitando lungaggini di valutazione su gare con proposta tecnica oltre che sovraccarico di lavoro per le PMI.

Le gare con offerta economicamente più vantaggiosa dovranno essere impiegate sono il caso di importi sopra soglia comunitaria (5.548.000 euro per i lavori) e situazioni di particolari lavori ma in ogni caso dovrà ricorrersi all’albo commissari Anac in corso di formazione.

4.2 TIPOLOGIA DI GARA E NUMERO DEGLI INVITATI

Dovranno favorirsi, anche elevando l’attuale importo del 1.000.000 di euro, le procedure negoziate attraverso manifestazioni di interesse da attuarsi sulla base dell’idoneità operativa.

La previsione dell’ Ordinanza 56 e altre Ordinanze che riguardavano le opere pubbliche imponevano un numero di  ”almeno 5” invitati per l’effettuazione delle procedure negoziate.

Per le gare solo prezzo che potranno essere impiegate per tutti gli edifici non essenziali dell’ordinanza 56 si dovranno invitare più soggetti così da garantire l’allargamento della platea oltre che l’applicabilità dell’esclusione automatica delle offerte anomale.

Come noto la previsione dell’esclusione automatica salva dai ribassi di aggiudicazione eccessivi e salvaguarda la corretta esecuzione della commessa come del costo personale e della sicurezza.

Il vincolo della previsione dell’applicazione dell’esclusione automatica è necessario e garantisce anche di effettuare gare più veloci e semplificate senza dover ricorrere alla verifica di congruità dell’anomalia.

Fare una gara solo prezzo a 5 operatori comporta gare più lunghe (richiesta spiegazioni offerta) e ribassi eccessivi (non c’è il taglio dell’esclusione automatica).

Questa previsione è fondamentale in quanto impattante positivamente per la corretta esecuzione della commessa.

4.3 SCELTA DEGLI INVITATI

Per le gare, indipendentemente da quale sarà il criterio di aggiudicazione, gli operatori saranno invitati sulla base del principio dell’idoneità operativa che potrebbe essere espressa con i seguenti subcriteri:

• operatività territoriale: distanza sede legale o operativa dal luogo di esecuzione dei lavori con camerale;
• operatività temporale: anni di operatività dell’impresa nei luoghi oggetto di esecuzione con camerale;
• operatività logistica: possesso magazzini, spiazzi, uffici e dormitori operai con contratti di affitto registrati;
• operatività approvvigionamenti: rete di fornitori di supporto sul territorio dimostrabile con documenti contabili o contratti di cooperazione.

Il sistema non creerà una chiusura del mercato ma attiverà il mondo dell’impresa affinché chiunque voglia partecipare alla ricostruzione dovrà necessariamente organizzarsi garantendo così qualità di organizzazione quanto benessere dei lavoratori.

Questa la giurisprudenza di riferimento sull’idoneità operativa:

• DETERMINAZIONE ANAC N. 2 DEL 6 APRILE 2011
• DELIBERA ANAC N. 841 DEL 3 AGOSTO 2016
• TAR MOLISE, SEZ. I – SENT. 6 NOVEMBRE 2009, N. 700

4.4 MODALITÀ CELEBRAZIONE GARA, INVERSIONE APERTURA BUSTE

Al fine di velocizzare la celebrazione delle gare, per le gare con il criterio di aggiudicazione solo prezzo e tipologia di gara aperta o negoziata dovrà adottarsi il sistema di inversione della cronologia di apertura delle buste così come imposto dall’art. 56 della Direttiva 2014/24/UE.

Si partirà dall’apertura delle offerte economiche e si controllerà la documentazione amministrativa unicamente per l’aggiudicataria, in questo modo le gare richiederanno 1/10 del tempo previsto per le gare tradizionali.

4.5 CENTRALITÀ DELLA VALIDAZIONE DEL PROGETTO

Si porta evidenza dell’importanza che ha il progetto esecutivo per una corretta esecuzione dei lavori anche al fine della prevenzione di qualsiasi forma di contenzioso. Non possiamo rinunciare alla qualità dei progetti per una corretta esecuzione dell’opera per questo si propone di portare massima attenzione alla fase di validazione dei progetti esecutivi deputando questa fase a soggetti di comprovata capacità ed esperienza.

4.6 ASPETTII MOTIVAZIONALI OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA

Prima di tutto ci sarebbe da ricordare che:

• non possono essere inserite migliorie su lavori integrativi ma solo migliorativi, lo prevede la norma nazionale art. 95 comma 14 bis, troppe amministrazioni si confondono inciampando poi su ricorsi che hanno a che fare con opere non approvate e non validate oltre che a gare a massimo ribasso di fatto;
• deve prevedersi un punteggio dell’aspetto economico con peso massimo di 5 punti, questo evita massimi ribassi e salva la commessa come il mercato dell’edilizia;
• deve evitarsi il punteggio sul tempo, le gare impostate sul tempo vengono falsate, spingono l’impresa a offrire tempi improbabili e ad avviare ricorsi e contestazioni da scambiare con proroghe; i tempi certi di esecuzione devono arrivare dal capitolato speciale d’appalto e disciplina delle penali.

L’art. 95 (comma 6) individua un elenco di possibili criteri-base, utilizzabili dalle SA per valutare gli elementi dell’offerta economicamente più vantaggiosa, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto:

a) Qualità, con attenzione a particolari certificazioni (criticità: anticipabile in istanza con certificazione per riduzione cauzione)

b) Possesso Ecolabel per prodotti, in misura pari o superiore al 30% del valore del contratto (criticità: anticipabile in istanza con certificazione per riduzione cauzione)

c) Costo di utilizzazione e manutenzione avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all’intero ciclo di vita dell’opera, bene o servizio, con l’obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un’economia circolare che promuova ambiente e occupazione.

d) Compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell’azienda (sempre connessa a ciclo di vita)

e) L’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto.

f) Il servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica (sempre correlabile al ciclo di vita).

g) Le condizioni di consegna quali la data di consegna, il processo di consegna e il termine di consegna o di esecuzione.

Non sono criteri base ma contribuiscono anche al punteggio

h) Varianti progettuali ai sensi del art. 96 comma 14

i) Criteri premiali ai sensi dell’art. 96 comma 13 rating di legalità, partecipazione microimprese, piccole medie imprese, per i giovani professionisti e per le imprese di nuova costituzione.

Le linee guida ANAC invece suggeriscono altri importanti aspetti:

– Mediante le indicazioni contenute nell’art. 95 viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Requisiti di natura soggettiva nella valutazione delle offerte possono essere introdotti quando questi permettono di valutare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o per premiare il concorrente che presenta determinati requisiti ritenuti particolarmente meritevoli.

E ancora

– Limitato deve essere, di regola, il peso attribuito ai  criteri  di natura soggettiva o agli elementi premianti, ad esempio non  più  di 10 punti sul totale, considerato che  tali  elementi  non  riguardano tanto il contenuto dell’offerta ma la natura dell’offerente.

Orbene si potrebbe definire una griglia di punteggi per le gare da aggiudicare con l’offerta economicamente più vantaggiosa che contengano oltre agli opportuni criteri legati all’offerta e discrezionali da chi appalta:

- 5-10  punti di natura soggettiva alle aziende ricadenti nei comuni colpiti per rilancio occupazionale ed  economia, ai sensi delle Linee Guida Anac;

- 5-10 punti sistema di approvvigionamento dei materiali dove viene premiata la filiera corta, ai sensi delle Linee Guida Anac;

- 5-10 punti legati alla riduzione delle emissioni di gas serra legate alla vicinanza della sede dell’impresa alla zona di cantiere, ai sensi dell’art. 95 comma 6 lett. c) su base chilometrica;

- 5-10 punti legati ad una più efficace cantierizzazione dei lavori in connessione alla conoscenza dei luoghi e del sistema socio economico, ai sensi dell’art. 95 comma 6 lett. e);

- 5-10 punti legati alla natura dell’impresa se piccola media, come criterio premiale ai sensi dell’art. 96 comma 13 in qualche modo anche così si favorisce il territorio, si evita l’arrivo di grandi gruppi dall’esterno;

- 5-10 punti legati all’organizzazione aziendale ad “impronta locale”;

- 5-10 punti sul non ricorrere al subappalto (TAR Piemonte N. 00578/2018)

In questo modo, nel rispetto della norma, si riuscirebbe ad agevolare l’azienda con organizzazione prossima al cratere che di fatto garantirebbe una miglior offerta e allo stesso modo non precluderemmo ermeticamente le possibilità di concorrenza.

I punteggi al fine di salvaguardare le imprese locali e la buona realizzazione della commessa dovrebbero avere il seguente allineamento:

Importante che sia prevalente l’offerta di miglioria sulle altre (in quanto più legata alla commessa e non alla natura dell’offerente ) che l’offerta economica pesi il meno possibile (per non andare incontro a massimi ribassi di fatto) e che requisiti soggettivi non pesino più di 10 punti come richiesto dalle Linee Guida ANAC.

Nessuna chiusura al mercato ma è necessario favorire l’avvicinamento al territorio delle imprese che vogliano partecipare alla ricostruzione per un discorso di migliore efficienza, benessere dei lavoratori e ricaduta economica sui territori colpiti.

ART. 5  CONCLUSIONI

Crediamo che per complessità di situazioni e repentina evoluzione degli eventi sia necessario come non mai attivare una discussione e un confronto su quelle che saranno le regole per gli appalti pubblici della ricostruzione, solo in questo modo riusciremo a fare della ricostruzione un’occasione per il rilancio economico dei territori e per ricostruire i paesi che i nostri figli meritano.

Purtroppo la rincorsa continua delle norme sulla necessità di dare risposta alle popolazioni colpite non ha fino ad oggi portato al massimo risultato sperabile.

Ringraziamo dell’attenzione e restiamo a disposizione completa per confrontarci sulle tematiche generali e speciali anche organizzando momenti di riflessione aperti sul territorio del cratere.

Per la Rete Renovo, Dott. Paolo Capriotti