Un abuso edilizio in centro storico va sempre demolito o si può rimediare con una sanzione pecuniaria? Se il Comune ha già detto no alla sanatoria, l’unica strada rimasta è la demolizione? E se demolire la parte abusiva mettesse in pericolo l’intero edificio?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7041 del 23 settembre 2026, che chiarisce uno degli aspetti più delicati degli abusi edilizi in zona A (centro storico), come le sopraelevazioni non autorizzate, perché la demolizione non è l’unica strada e può cedere il passo a una sanzione in denaro.
In pratica, chi ha alzato il tetto di un edificio del centro storico oltre quanto consentito può ritrovarsi a pagare invece che ad abbattere, anche dopo il no alla sanatoria; e il vicino che vuole la demolizione non può contare su quel rifiuto, sul vincolo che protegge il paesaggio o sull’idea che alzare un tetto significhi, per ciò solo, costruire un edificio nuovo.
La sentenza smentisce l’idea diffusa che nei centri storici si debba sempre demolire e che il pagamento sia un favore eccezionale. L’art. 33, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) chiede alla Soprintendenza quale delle due soluzioni adottare, e per i giudici è lo stesso testo della norma a renderle alternative, per cui una scelta va sempre fatta.
La pronuncia affronta, inoltre, altri due aspetti meritevoli di interesse, perché impedisce al vicino di rimettere in discussione, dopo trent’anni, i permessi con cui l’edificio era stato ristrutturato, e perché considera sufficiente una perizia sul pericolo che la demolizione farebbe correre all’edificio, se il Comune la fa propria.
Tetto rialzato in centro storico senza permesso: la vicenda
La vicenda trae origine da un vecchio edificio nel centro storico di un Comune, in una zona che il piano urbanistico classifica come zona A, cioè la parte antica dell’abitato, protetta anche da un vincolo paesaggistico. Negli anni Novanta il Comune aveva rilasciato diversi permessi (all’epoca si chiamavano concessioni edilizie), tra cui uno per una ristrutturazione interna.
Durante i lavori, però, il bordo del tetto (la linea di gronda) e le coperture erano stati alzati senza che i permessi lo prevedessero. Il proprietario dell’edificio confinante si era rivolto al giudice civile per la violazione delle distanze tra edifici, e il perito del tribunale aveva misurato un innalzamento variabile, fino a 61 centimetri. La causa civile ha avuto un percorso lungo e, dopo due sentenze di segno opposto, solo nel 2025 la Cassazione aveva accolto il ricorso del vicino, affermando che nei centri storici le regole urbanistiche impediscono gli aumenti di altezza.
Sul fronte amministrativo, già nel 2016 i proprietari avevano chiesto al Comune la sanatoria, cioè un permesso rilasciato a lavori già eseguiti, insieme al via libera paesaggistico. Il Comune non aveva risposto alla domanda di sanatoria e quel silenzio, per legge, equivaleva a un no (il cosiddetto silenzio-rifiuto). I proprietari avevano allora chiesto di pagare una somma al posto della demolizione, la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso, presentando una perizia secondo cui abbattere il rialzo avrebbe richiesto la rimozione della trave in cemento armato posta in cima ai muri, mettendo a rischio le murature storiche e la stabilità dell’edificio.
Nel 2020 il Comune aveva accertato l’abuso, fissandolo in 61 centimetri, sentito la Commissione per il paesaggio e interpellato la Soprintendenza, che non aveva risposto. Aveva quindi adottato due provvedimenti, uno che riconosceva l’intervento compatibile con il paesaggio e l’altro che applicava la sanzione in denaro al posto della demolizione. Il vicino li aveva impugnati senza successo davanti al TAR Lombardia e poi in appello, sostenendo tra l’altro che il no alla sanatoria chiudesse ogni altra strada e che il rialzo fosse una costruzione nuova.
Sanatoria o sanzione in denaro: cosa prevede la legge per i centri storici
Per comprendere la decisione dei giudici d’appello è necessario inquadrare bene la normativa di riferimento, perché il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) offre a chi ha un’opera abusiva due strade molto diverse. La prima è la sanatoria, chiamata accertamento di conformità e regolata dall’art. 36, che rende regolare l’opera ed è possibile solo se l’opera rispetta le regole urbanistiche ed edilizie sia del momento in cui è stata costruita sia di quello in cui si presenta la domanda (la cosiddetta doppia conformità). Se il Comune non risponde entro sessanta giorni, la domanda si considera respinta.
Oggi, dopo il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024, questa regola vale per gli abusi più gravi, mentre per le difformità parziali e le variazioni essenziali esiste una sanatoria con requisiti meno rigidi (art. 36-bis); nel 2016, quando i proprietari avevano presentato la domanda, si applicava l’art. 36 nella versione allora vigente.
La seconda strada è quella delle sanzioni, che la legge gradua secondo la gravità dell’abuso. Per gli interventi eseguiti senza permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali l’art. 31 prevede la demolizione, senza possibilità di sostituirla con il pagamento di una somma, e se il responsabile non demolisce l’opera passa gratuitamente al patrimonio del Comune. L’art. 33 riguarda invece le ristrutturazioni fatte senza permesso o in totale difformità e prevede anch’esso la rimozione delle opere, ma al comma 2 consente di pagare una somma «qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile».
Per i centri storici lo stesso art. 33, al comma 4, detta una regola speciale, valida anche per gli edifici senza vincolo compresi nelle zone A individuate dal D.M. 2 aprile 1968. Il Comune deve chiedere all’autorità che tutela i beni culturali e ambientali, di norma la Soprintendenza, un parere vincolante, cioè un parere che è obbligato a seguire, sulla scelta tra ripristino e sanzione in denaro; se il parere non arriva entro novanta giorni, il Comune decide da solo.
Si può pagare invece di demolire? I principi dei giudici
Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che la sanatoria e la sanzione prevista per i centri storici servono a cose diverse. Con la sanatoria il proprietario chiede un titolo che dichiari l’opera conforme, mentre con la sanzione non ottiene questa legittimazione, ma soltanto una conseguenza meno pesante della demolizione. Per questo il no alla sanatoria, esplicito o per silenzio, non chiude la partita, perché il Comune resta comunque tenuto a decidere quale sanzione applicare, e tra le due procedure non c’è alcuna preclusione.
Quanto ai permessi degli anni Novanta, Palazzo Spada osserva che la causa riguarda soltanto la sanzione per il rialzo del tetto e non la validità di quei permessi, che dopo oltre trent’anni non possono più essere messi in discussione in modo indiretto. Del resto, il rialzo è abusivo non perché i permessi fossero sbagliati, ma perché è stato realizzato al di fuori di ciò che quei permessi consentivano.
Sul punto centrale, i giudici escludono che il rialzo sia una costruzione nuova. Nessuno contesta che sia stato realizzato su un edificio esistente, restando inglobato nella sua struttura senza creare un corpo separato né stravolgerne l’impianto. Soprattutto, l’edificio si trova in un centro storico, per il quale la legge ha previsto regole sanzionatorie apposite.
In questi casi l’art. 33, comma 4, permette di preferire soluzioni diverse dalla demolizione, quando sono compatibili con la tutela del contesto storico, e proprio perché impone di valutare caso per caso rende la demolizione e la sanzione in denaro alternative tra loro, mai cumulabili. La scelta spetta prima di tutto alla Soprintendenza e, solo se questa non risponde, passa al Comune, come è accaduto nella vicenda esaminata.
Nemmeno il vincolo paesaggistico obbliga a demolire. Il Comune ha valutato che il rialzo è modesto, visibile soprattutto dagli spazi privati interni e senza un impatto significativo sul paesaggio protetto, e per i giudici questa valutazione non è né irragionevole né manifestamente illogica. Conta anche l’epoca dell’abuso, il 1993, precedente alle leggi che hanno poi ristretto il via libera paesaggistico per gli aumenti di volume.
Infine, la perizia fatta propria dal Comune documenta il rischio per la stabilità dell’edificio legato alla rimozione del cordolo, e il vicino non ha dimostrato errori tecnici evidenti o valutazioni irragionevoli che giustifichino la sostituzione del giudizio del Comune con quello del giudice. Far pagare la sanzione lasciando l’edificio com’è risulta quindi coerente con il principio di proporzionalità, per cui la reazione pubblica deve essere commisurata al problema.
Analisi tecnica: il cordolo, i muri antichi e la vendita della casa
Dal punto di vista tecnico, il caso descrive una situazione frequente nei centri storici. Quando si rifà un tetto su vecchi muri si realizza spesso, in cima, un cordolo, cioè una trave in cemento armato che corre lungo tutto il perimetro e lega i muri tra loro. Una volta costruito, quell’elemento diventa parte della struttura, e toglierlo significa sollecitare murature antiche che nel frattempo hanno trovato un nuovo equilibrio; è questo, più della modestia del rialzo, a rendere rischiosa la demolizione. La sentenza non si occupa, invece, del rapporto tra l’esito della causa civile sulle distanze e la scelta del Comune.
Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non lo affronta, la differenza tra sanatoria e sanzione pesa quando si compra o si vende casa. L’art. 9-bis, comma 1-bis, del Testo Unico, modificato dal Decreto Salva Casa, tiene distinte le due ipotesi, perché considera tra i titoli che fondano lo stato legittimo quelli ottenuti con la sanatoria (artt. 36 e 36-bis), mentre stabilisce che il pagamento delle sanzioni dell’art. 33 concorre a determinare lo stato legittimo dell’immobile, cioè la sua regolarità edilizia. Come abbiamo spiegato analizzando gli effetti della fiscalizzazione sullo stato legittimo, l’abuso in senso tecnico resta tale, ma il pagamento entra nella storia amministrativa dell’immobile e va documentato, con gli estremi del provvedimento e la ricevuta, nella verifica che precede il rogito o una nuova pratica edilizia.
Conclusioni operative
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello del vicino e ha confermato la sentenza del TAR, che aveva ritenuto legittimi il via libera paesaggistico e la sanzione in denaro.
Per proprietari e tecnici che lavorano nei centri storici la vicenda indica un percorso preciso, perché per evitare la demolizione non basta chiederlo, ma serve una pratica solida, con una perizia che spieghi perché abbattere sarebbe pericoloso e una valutazione seria dell’impatto sul paesaggio. È la qualità di questi passaggi a mettere la decisione del Comune al riparo dai ricorsi dei vicini.
Nei centri storici la legge non reagisce agli abusi in modo automatico, ma chiede di mettere sulla bilancia il danno causato dall’abuso e quello che causerebbe la sua rimozione. A volte, conservare ciò che non doveva essere costruito è l’unico modo per non perdere ciò che merita di restare in piedi.
Abuso edilizio in centro storico: le domande più frequenti
