Accordo quadro multi-fornitore: ANAC su limiti, criteri oggettivi e percentuali di affidamento

In un accordo quadro multi-fornitore è sufficiente un generico richiamo alle “esigenze cliniche” per individuare l’operatore cui affidare l’ordinativo diretto? È legittimo che tutti gli aggiudicatari possano ricevere fino al 100% delle prestazioni del lotto? Quali limiti incontra la riapertura del confronto competitivo in presenza di nuove tecnologie o nuovi livelli di servizio?

Si tratta di questioni centrali nella costruzione della lex specialis e nella gestione operativa dell’accordo quadro multi-fornitore, soprattutto dopo le modifiche introdotte dal correttivo al Codice dei contratti.

Su questi profili è intervenuta ANAC con il Parere di precontenzioso del 22 dicembre 2025, n. 511, in relazione a una procedura aperta per l’affidamento del servizio di manutenzione e assistenza tecnica di apparecchiature biomediche di altissima tecnologia, con importo a base di gara pari a oltre 183 milioni di euro.

Criteri oggettivi e percentuali nell’accordo quadro multi-fornitore: interviene ANAC

Nel caso in esame, la procedura era stata impostata come accordo quadro multi-fornitore di tipo misto, ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. c), del d.lgs. 36/2023, utilizzando un modello basato su una duplice modalità di attuazione:

• le prestazioni principali sarebbero state affidate mediante ordinativi diretti, senza riapertura del confronto competitivo;

• per servizi su apparecchiature tecnologicamente diverse o in presenza di nuovi livelli di servizio, la documentazione di gara contemplava la riapertura della competizione tra gli operatori aggiudicatari, qualificando tali attività come servizi analoghi.

Quanto alla scelta dell’operatore destinatario dell’ordinativo diretto, la lex specialis rimetteva la decisione alle “esigenze cliniche” dell’ente aderente, senza ulteriori specificazioni o criteri oggettivi predeterminati.

Sotto il profilo delle percentuali di affidamento, non erano previste quote minime garantite. Ciascun operatore utilmente collocato in graduatoria poteva, in astratto, essere chiamato a svolgere fino al 100% delle prestazioni del singolo lotto, nei limiti del massimale complessivo.

L’istanza di precontenzioso ha contestato tale impostazione sotto tre profili principali:

• la mancata definizione di condizioni oggettive idonee a delimitare la discrezionalità nella scelta dell’operatore;
• l’assenza di una chiara ripartizione delle quote di affidamento, tale da consentire agli operatori di valutare ex ante la remuneratività dell’offerta;
• l’incertezza della disciplina relativa alla riapertura del confronto competitivo per servizi su nuove apparecchiature, ritenuta non adeguatamente inquadrata rispetto al sistema dell’art. 59 e alla disciplina dei servizi analoghi.

Ed è su questi aspetti che si è concentrata l’analisi dell’Autorità.

Quadro normativo di riferimento

Il punto di partenza è l’art. 59 del d.lgs. 36/2023, che disciplina l’accordo quadro, distinguendo tra accordo concluso con un solo operatore e accordo concluso con più operatori economici.

Nel caso di accordo quadro multi-fornitore, il comma 4 individua tre modalità di esecuzione:

• affidamento senza riapertura del confronto competitivo, quando l’accordo contiene tutti i termini e sono stabilite le condizioni oggettive per individuare l’operatore che effettuerà la prestazione;
• affidamento con riapertura del confronto competitivo, quando non sono definiti tutti i termini;
• modello misto, in parte senza rilancio e in parte con rilancio, purché i documenti di gara stabiliscano criteri e condizioni del successivo confronto.

Il dato centrale, nel caso di affidamento senza riapertura, è proprio l’obbligo di indicare nei documenti di gara le condizioni oggettive che consentano di determinare quale operatore, tra quelli parti dell’accordo, eseguirà la prestazione. La clausola delimita la discrezionalità amministrativa e garantisce trasparenza e parità di trattamento.

A questo si aggiunge la modifica introdotta dal d.lgs. 209/2024 (correttivo), che ha integrato il comma 1 dell’art. 59 prevedendo, in caso di accordo quadro multi-fornitore senza rilancio competitivo, l’indicazione delle percentuali di affidamento ai diversi operatori economici, al fine di assicurare l’equilibrio contrattuale e la valutazione di remuneratività dei contratti attuativi.

La norma va letta in coerenza con:

• il principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice;
• i principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione;
• la disciplina della ripetizione di servizi analoghi di cui all’art. 76, comma 6.

L’accordo quadro, pur essendo uno strumento flessibile, non costituisce una deroga ai principi generali: deve consentire agli operatori di formulare un’offerta consapevole, conoscendo ex ante le condizioni di affidamento dei contratti attuativi.

Il parere di ANAC

Ed è proprio partendo dal dato normativo e dalle tre osservazioni mosse dall'OE che ANAC ha esaminato il caso.

Criteri di scelta dell'operatore

In riferimento ai criteri di scelta dell’operatore, l’Autorità ha chiarito che, negli accordi quadro multi-fornitore senza riapertura del confronto competitivo, la stazione appaltante è tenuta a individuare condizioni oggettive per determinare quale operatore effettuerà la prestazione.

La flessibilità dell’accordo quadro non può tradursi in una formula generica che lasci indeterminati i criteri di scelta. Per questo motivo, un generico richiamo alle “esigenze cliniche” non è stato ritenuto idoneo a soddisfare tale requisito.

Pur riconoscendo un’ampia discrezionalità, soprattutto in ambito sanitario, ANAC ha precisato che essa deve essere esercitata in modo adeguato, logico, coerente rispetto all’interesse pubblico perseguito e supportato da un’adeguata istruttoria.

Percentuali di affidamento ed equilibrio contrattuale

Sul tema delle percentuali di affidamento, l’Autorità ha richiamato direttamente la modifica introdotta dal correttivo all’art. 59, comma 1.

Se l’obbligo normativo non implica una rigida garanzia matematica di attribuzione di quote predeterminate, le percentuali devono comunque essere strutturate in modo tale da:

• consentire agli operatori una valutazione ex ante della remuneratività dell’offerta;
• preservare il principio di equilibrio contrattuale;
• valorizzare l’esito della gara.

Nel caso concreto, la previsione secondo cui ciascun operatore poteva essere chiamato a svolgere fino al 100% delle prestazioni del lotto, senza alcuna priorità legata alla graduatoria, è stata ritenuta incoerente con la logica dell’accordo quadro senza rilancio competitivo.

Riapertura del confronto competitivo

Infine, l’Autorità ha esaminato la previsione relativa alla riapertura del confronto competitivo per servizi su apparecchiature tecnologicamente diverse o in presenza di nuovi servizi.

La disciplina è stata ritenuta non adeguatamente inquadrata nel sistema normativo in quanto:

• l’art. 59, comma 4, lett. c), consente il modello misto, ma richiede una chiara definizione dei criteri e delle condizioni del rilancio;
• la disciplina dei servizi analoghi di cui all’art. 76, comma 6, opera entro limiti rigorosi e previamente determinati.

Nel caso esaminato, la clausola che rimetteva in modo ampio e generico alla riapertura del confronto l’affidamento di servizi su nuove tecnologie non è stata ritenuta sufficientemente delimitata sotto il profilo oggettivo.

Conclusioni operative

ANAC ha quindi ritenuto la disciplina di gara non conforme al Codice, invitando la stazione appaltante a modificare bando, disciplinare e schema di accordo quadro, con rinnovazione della pubblicazione e riapertura dei termini per la presentazione delle offerte.

L’Autorità ha evidenziato come l’accordo quadro multi-fornitore sia uno strumento flessibile, ma che deve muoversi entro confini normativi precisi secondo cui:

• le condizioni oggettive per la scelta dell’operatore, in caso di ordinativi diretti senza rilancio competitivo, devono essere predeterminate, coerenti con l’oggetto e supportate da adeguata istruttoria;
• le percentuali di affidamento devono consentire agli operatori di valutare ex ante la remuneratività dell’offerta e non possono azzerare, in concreto, il peso della graduatoria;
• la disciplina della riapertura del confronto competitivo deve essere puntualmente delimitata;
• la discrezionalità amministrativa deve sempre confrontarsi con il principio del risultato e con l’esigenza di garantire trasparenza e prevedibilità delle condizioni di affidamento.

In definitiva, l’accordo quadro deve consentire agli operatori di conoscere ex ante le regole del gioco e di calibrare consapevolmente la propria offerta.