Fino a dove può estendersi l’acquisizione gratuita che consegue alla mancata esecuzione dell’ordine di demolizione? Il rispetto del limite massimo pari a dieci volte la superficie utile abusivamente costruita è sufficiente per acquisire una superficie più ampia, oppure il Comune deve spiegare perché quell’area sia effettivamente necessaria?
Le previsioni sull’inottemperanza all’ordine di demolizione e sull’acquisizione gratuita dell’area di sedime sono al centro della sentenza del TAR Campania, Napoli, Sezione Seconda, 15 giugno 2026, n. 3783, relativa a quattro ordinanze di acquisizione al patrimonio comunale adottate ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Il Tribunale ha confermato l’acquisizione delle opere edilizie e delle rispettive aree di sedime, ma ha annullato i provvedimenti nella parte riguardante le superfici ulteriori, ritenute prive di un’adeguata motivazione, e il terreno interessato da un deposito di rottami, che non configurava un intervento edilizio.
Abusi edilizi e acquisizione gratuita: perché l’area oltre il sedime va motivata
La controversia in esame riguarda una pluralità di opere realizzate all’interno dello stesso compendio immobiliare, nel quale veniva esercitata anche un’attività di autodemolizione.
Gli interventi contestati comprendevano due ampie pensiline metalliche, un muro di recinzione, modifiche interne con frazionamento di unità immobiliari, la trasformazione di una porzione del piano seminterrato in tavernetta, l’ampliamento di un terrazzo, il mutamento della destinazione d’uso di un piano cantinato e un deposito di rottami di autoveicoli.
Il Comune aveva adottato quindi quattro ordinanze di demolizione e, dopo avere accertato l’inottemperanza, aveva disposto l’acquisizione al patrimonio comunale delle opere, delle relative aree di sedime e di ulteriori superfici, quantificate, a seconda dei provvedimenti, in 1.500 o 2.000 metri quadrati.
La proprietaria aveva impugnato le ordinanze sostenendo, tra l’altro, che alcune opere fossero state rimosse o ricondotte ai titoli edilizi esistenti, che le pensiline non richiedessero il permesso di costruire e che le modifiche interne fossero assoggettate a CILA o SCIA. Venivano inoltre contestate l’estensione delle aree acquisite, l’applicazione della disciplina edilizia al deposito di rottami e la prescrizione delle sanzioni pecuniarie irrogate per l’inottemperanza.
Acquisizione gratuita dopo l’ordine di demolizione: cosa prevede l’art. 31
Ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, quando il responsabile dell’abuso non esegue l’ordine di demolizione entro novanta giorni, il bene e l’area di sedime sono acquisiti gratuitamente al patrimonio comunale.
L’acquisizione può comprendere anche l’area necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche vigenti, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, entro il limite massimo di dieci volte la superficie utile abusivamente costruita.
La norma distingue, quindi, tra l’opera abusiva, la sua stretta area di sedime e l’eventuale superficie ulteriore, ma questa distinzione non è soltanto materiale, perché incide sulla natura del potere esercitato dal Comune e sull’ampiezza della motivazione richiesta.
Più abusi sullo stesso immobile: la valutazione deve essere complessiva
Preliminarmente, il TAR ha ricordato che gli interventi non possono essere scomposti artificiosamente allo scopo di ricondurre ciascuno di essi a una categoria edilizia meno gravosa, perché ciò che rileva è l’incidenza complessivamente prodotta sull’assetto del territorio.
Nel caso esaminato, le opere erano numerose, stabili e capaci, considerate nel loro insieme, di determinare un’alterazione permanente dell’area. Da qui la legittimità dell’applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, nonostante la ricorrente sostenesse che alcuni interventi, presi singolarmente, potessero essere assentiti con SCIA o CILA.
Non è quindi possibile che la trasformazione complessiva venga frammentata, come prospettato nei ricorsi, in una successione di interventi apparentemente minori, senza considerarne l’effetto unitario.
Inottemperanza e ripristino dello stato dei luoghi: le verifiche del Comune
La ricorrente sosteneva di avere provveduto, almeno in parte, alla rimozione delle opere, ma questa circostanza, secondo il Collegio, non era stata dimostrata. Il Comune aveva depositato in giudizio una relazione istruttoria nella quale si dava conto di recenti sopralluoghi che non avevano rilevato ripristini parziali. A ciò si aggiungeva un verbale di accertamento dal quale risultava anche la presenza di nuovi manufatti abusivi.
La relazione tecnica prodotta dalla proprietaria conteneva invece un riferimento generico all’avvenuta rimozione delle opere e non era stata ritenuta sufficiente a smentire le risultanze comunali.
Su queste basi, il TAR ha escluso il difetto di istruttoria, ritenendo che la permanenza delle opere fosse stata adeguatamente verificata.
Acquisizione dell’opera abusiva e dell’area di sedime: quando è automatica
Per il manufatto abusivo e per la corrispondente area di sedime, l’acquisizione deriva direttamente dalla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.
L’atto comunale ha, sotto questo profilo, natura dichiarativa, poiché recepisce un effetto traslativo già prodotto dalla legge con riferimento all’opera abusiva e alla stretta area di sedime individuata nell’ordinanza di demolizione. Una volta accertati l’abuso, la notificazione dell’ordine e il decorso del termine senza che sia intervenuta la demolizione, l’amministrazione non dispone di margini di scelta.
Per la stessa ragione, il giudice amministrativo ha escluso sia il difetto di motivazione sia la violazione del contraddittorio endoprocedimentale, qualificando l’acquisizione dell’opera e della stretta area di sedime come attività vincolata, conseguente ope legis all’inottemperanza.
Area ulteriore acquisita dal Comune: perché il limite delle dieci volte non basta
Diversa invece la conclusione nel caso in cui l’Amministrazione intenda estendere l’acquisizione a una superficie più ampia rispetto a quella materialmente occupata dall’opera.
In questo caso l’atto assume natura parzialmente costitutiva, perché l’amministrazione deve individuare quale area ulteriore sia necessaria e spiegare le ragioni che giustificano la scelta compiuta, soprattutto quando l’acquisizione coinvolga un’intera particella catastale.
Il limite pari a dieci volte la superficie utile abusivamente costruita rappresenta soltanto il tetto massimo previsto dalla legge e non costituisce, da solo, una motivazione sufficiente. Occorre invece dare conto degli elementi istruttori e valutativi che rendono necessaria l’estensione, collegando la superficie prescelta alle caratteristiche dell’abuso e alle finalità pubbliche perseguite.
Nel caso esaminato, questo onere non era stato assolto, motivo per cui le ordinanze sono state annullate nella parte relativa alle aree ulteriori rispetto a quelle direttamente impegnate dagli abusi; stessa sorte anche per un’area di sedime riferita a un deposito di rottami di autoveicoli e altro materiale, che non configurava, secondo il Collegio, un intervento edilizio, bensì un illecito assoggettato alla disciplina del Testo Unico Ambientale. Per questa ragione è stata ritenuta incongrua l’acquisizione del relativo sedime ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
La sanzione pecuniaria non si prescrive finché permane l’inottemperanza
Infine, il giudice ha confermato la legittimità delle sanzioni pecuniarie irrogate ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 per mancata esecuzione dell’ordine di demolizione, violazione che ha natura permanente perché continua fino a quando l’abuso non viene rimosso.
Il termine di prescrizione non decorre, quindi, dalla data dell’accertamento dell’abuso o dell’inottemperanza, ma soltanto dalla demolizione, che determina la cessazione del comportamento omissivo.
Poiché nel caso esaminato il ripristino non era stato dimostrato, la violazione risultava ancora permanente e il termine prescrizionale non aveva iniziato a decorrere.
Acquisizione gratuita degli abusi edilizi: le indicazioni operative del TAR
I ricorsi sono stati quindi accolti soltanto in parte: sono rimaste ferme l’acquisizione delle opere abusive e delle rispettive aree di sedime, nonché le sanzioni pecuniarie, mentre sono state annullate l’acquisizione dell’area riferita al deposito di rottami e quella delle superfici ulteriori, non sostenuta da un’adeguata motivazione.
Quando più opere insistono sullo stesso compendio e concorrono a una trasformazione stabile del territorio, la loro rilevanza deve essere valutata complessivamente, senza ricorrere a una frammentazione artificiosa degli interventi. Allo stesso tempo, l’unitarietà del contesto non permette di assorbire nella disciplina edilizia condotte che appartengono ad altri settori, come avvenuto nel caso in esame per il deposito di rottami, privo di autonoma rilevanza edilizia.
Il punto più importante evidenziato dal TAR riguarda però l’estensione dell’acquisizione: se per l’opera abusiva e la stretta area di sedime opera l’effetto automatico previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, per superfici ulteriori rispetto all’area di sedime servono invece un’istruttoria adeguata e una motivazione specifica. Sebbene il limite delle dieci volte circoscrive il potere comunale, esso non basta a giustificarne l’esercizio.
