La presenza di un vincolo paesaggistico non basta, da sola, a giustificare il diniego di un impianto agrivoltaico. Anche quando il vincolo resta pienamente efficace, l’Amministrazione deve esaminare il progetto nelle sue caratteristiche, valutare le misure di mitigazione proposte e spiegare quali valori paesaggistici verrebbero effettivamente compromessi.
È su questo passaggio che si concentra la sentenza del Consiglio di Stato del 25 agosto 2026, n. 6631, con la quale la Quarta Sezione ha annullato il diniego del PAUR relativo a un impianto agrivoltaico.
La decisione non ridimensiona la tutela del paesaggio e non attribuisce alle fonti rinnovabili una prevalenza automatica, ma ribadisce che il dissenso deve essere il risultato di un’istruttoria effettiva e di un bilanciamento tra interessi che non può essere sostituito da formule generiche o da automatismi legati alla sola esistenza del vincolo.
Agrivoltaico e vincolo paesaggistico: quando il diniego non può essere automatico
La vicenda prende avvio nel novembre 2020, quando la società proponente ha presentato a un'Amministrazione Regionale un’istanza per il rilascio del PAUR, ai sensi dell’art. 27-bis del d.Lgs. n. 152/2006, finalizzata alla realizzazione di un impianto agrivoltaico.
L’istruttoria aveva avuto un esito favorevole sotto il profilo ambientale, essendo stata espressa una VIA positiva integrata con la Valutazione di Incidenza. Nella proposta istruttoria erano stati valorizzati, tra gli altri aspetti, la localizzazione dell’impianto in area agricola esterna al centro abitato, il mantenimento di una significativa attività agricola, con oltre il 50% della superficie destinato alle coltivazioni, la coerenza dell’intervento con la programmazione energetica regionale e la presenza di misure di mitigazione.
Erano stati esaminati anche gli impatti cumulativi con altri impianti presenti nell’area, ritenuti non significativi, mentre nel corso del procedimento erano stati acquisiti numerosi pareri favorevoli da parte delle amministrazioni coinvolte.
L’esito del procedimento è però cambiato con il parere negativo espresso dalla Soprintendenza, secondo la quale l’intervento, ricadendo in un’area sottoposta a vincolo del D.M. 28 marzo 1985, avrebbe determinato una trasformazione incompatibile con il regime derivante dall’art. 1-quinquies della Legge n. 431/1985 e con il divieto di modificazione del contesto dichiarato di notevole interesse pubblico.
Il parere, recepito nell’ambito della conferenza di servizi, ha condotto quindi al rigetto dell’istanza di PAUR da parte della Regione. Da qui il ricorso al TAR, che però è stato respinto, e il conseguente appello al Consiglio di Stato.
Vincolo paesaggistico e misure di salvaguardia: perché restano efficaci
Prima di affrontare il rapporto tra tutela paesaggistica e fonti rinnovabili, il Consiglio di Stato ha fissato un punto che assume un peso decisivo per comprendere correttamente l’intera decisione.
Il Collegio ha infatti spiegato che il termine del 31 dicembre 1986 previsto per l’approvazione dei piani di cui all’art. 1-bis del D.L. n. 312/1985, convertito con modificazioni dalla Legge n. 431/1985, non ha natura perentoria ma ordinatoria.
Ne derivano due conseguenze strettamente collegate: da una parte non viene meno il potere di approvare quei piani, dall’altra permane l’efficacia delle misure di salvaguardia previste dagli artt. 1-ter e 1-quinquies, che lo stesso Palazzo Spada ha definito come comportanti l’«inedificabilità assoluta» sulle aree interessate dai vincoli.
L’appello non è stato quindi accolto per il venir meno del regime di salvaguardia e neppure affermando l’inefficacia del vincolo. Il percorso seguito è differente e passa attraverso l’evoluzione che, negli ultimi anni, ha interessato la disciplina delle fonti rinnovabili e il ruolo attribuito a queste ultime all’interno dei procedimenti autorizzativi.
Fonti rinnovabili e vincolo paesaggistico: serve una valutazione del singolo progetto
In particolare, il Collegio ha richiamato la volontà del legislatore statale di favorire lo sviluppo e la diffusione delle fonti energetiche rinnovabili attraverso un quadro normativo comune, individuato, tra le altre disposizioni, nel D.Lgs. n. 199/2021, nel D.Lgs. n. 190/2024 e nel D.Lgs. n. 206/2024, da leggere in relazione agli obiettivi eurounitari di decarbonizzazione e neutralità climatica.
È all’interno di questa evoluzione normativa che il Consiglio ha collocato un principio ormai progressivamente consolidato nella propria giurisprudenza: rispetto agli impianti fotovoltaici e agrivoltaici non sono ammissibili divieti astratti o automatismi ostativi, perché l’Amministrazione è tenuta a valutare il singolo intervento e a mettere in relazione gli interessi coinvolti, tenendo conto anche del favor legislativo riconosciuto alle fonti rinnovabili.
La presenza del vincolo paesaggistico, pertanto, non determina automaticamente l’incompatibilità dell’impianto agrivoltaico e, allo stesso tempo, il diniego non può essere costruito attraverso formule generiche o stereotipate, ma deve trovare fondamento nelle caratteristiche del progetto e negli effetti che questo è in grado di produrre sui valori tutelati. Sotto questo profilo, le motivazioni poste dalla Soprintendenza a fondamento del parere negativo sono state considerate generiche.
Il parere della Soprintendenza e le carenze dell’istruttoria
In particolare, il parere negativo era stato motivato facendo riferimento, tra gli altri elementi, all’estensione dell’intervento, alla presenza di circa 35mila moduli fotovoltaici, all’altezza superiore a quattro metri, all’impatto visivo ritenuto «non nullo», alla previsione di siepi quale misura di mitigazione e alla durata dell’impianto, stimata tra 25 e 30 anni, dalla quale sarebbe derivata una reversibilità dell’impatto soltanto nel lungo periodo.
Per il Consiglio di Stato, tuttavia, il semplice richiamo a questi elementi non costituisce una motivazione sufficiente a sostenere il parere negativo, perché essi devono essere inseriti all’interno di un’istruttoria capace di spiegare in quale modo lo specifico intervento incida sui valori oggetto di tutela.
Nel caso in esame, il Collegio ha rilevato che non era stata svolta un’effettiva e argomentata valutazione dell’impatto visivo derivante dal progetto, così come non erano state esaminate le misure di mitigazione proposte dalla società; allo stesso tempo non risultavano individuati i valori paesaggistici che sarebbero stati compromessi, né erano state indicate le ragioni per le quali il giudizio favorevole espresso in sede di VIA avrebbe dovuto essere superato.
A questo si sono aggiunte la mancata valutazione della compatibilità dell’impianto con le colture previste e l’assenza di prescrizioni migliorative dirette a verificare se, attraverso modifiche progettuali o ulteriori accorgimenti, l’intervento potesse essere reso compatibile con il vincolo paesaggistico.
Dall’insieme di queste carenze, e non dalla semplice esistenza di un orientamento favorevole alle fonti rinnovabili, è derivato l’annullamento degli atti impugnati per difetto di motivazione e di istruttoria.
Impianti FER e interesse pubblico prevalente: il ruolo della normativa UE nei procedimenti autorizzativi
Un ulteriore passaggio della decisione ha riguardato il peso che l’ordinamento europeo attribuisce oggi alla produzione di energia da fonti rinnovabili. Il Consiglio di Stato ha richiamato la Direttiva (UE) 2023/2413, modificativa della Direttiva (UE) 2018/2001, e in particolare l’art. 16-septies, secondo il quale gli Stati membri devono presumere che la pianificazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti da fonti rinnovabili, insieme alle reti e ai sistemi di accumulo, siano di interesse pubblico prevalente e funzionali alla tutela della salute e della sicurezza pubblica ai fini dell’applicazione delle disposizioni europee richiamate dalla norma.
Gli impianti FER perseguono quindi un interesse pubblico collegato alla sicurezza energetica, alla decarbonizzazione, alla tutela del clima e alla riduzione delle emissioni, elemento che deve trovare spazio all’interno del procedimento autorizzativo e non può essere trattato come un interesse destinato in partenza a recedere davanti alle esigenze di tutela paesaggistica.
Anche su questo punto, però, Palazzo Spada ha delimitato attentamente la portata del principio, precisando che non si è di fronte a una prevalenza assoluta, perché continuano a dover essere considerati gli altri interessi costituzionalmente e normativamente protetti, tra i quali la tutela del paesaggio, la conservazione della biodiversità, la protezione degli habitat e delle specie e il patrimonio culturale.
L’interesse pubblico prevalente riconosciuto alle fonti rinnovabili opera, secondo la sentenza, come una regola interpretativa che deve orientare le amministrazioni verso una maggiore valorizzazione dell’interesse alla produzione energetica da FER, senza però cancellare o rendere recessivi in via automatica gli altri valori protetti dall’ordinamento.
Tutela del paesaggio e rinnovabili: come deve avvenire il bilanciamento
Accanto alle lacune dell’istruttoria relativa all’impatto paesaggistico, è mancata proprio la valutazione comparativa tra l’interesse alla tutela del paesaggio e quello alla realizzazione degli impianti destinati alla produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile.
La presenza del vincolo non va superata ogni volta che venga proposto un impianto FER, né il favore normativo verso le rinnovabili impone il rilascio dell’autorizzazione, ma l’Amministrazione non può arrivare al diniego senza avere prima esaminato il progetto nelle sue caratteristiche, individuato i valori paesaggistici effettivamente interessati, valutato le misure di mitigazione e messo in relazione la tutela del paesaggio con l’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile.
Se, all’esito di questa istruttoria, l’intervento risulta incompatibile con il vincolo, il diniego resta possibile, ma deve essere sostenuto da una motivazione che dia conto del percorso seguito e delle ragioni per le quali, nello specifico contesto territoriale e rispetto a quello specifico progetto, le esigenze di tutela non possano essere soddisfatte neppure mediante prescrizioni o soluzioni migliorative.
Diniego annullato: le conseguenze operative
L’appello è stato quindi accolto, con annullamento degli atti impugnati per difetto di motivazione e di istruttoria, fatti salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione, che conserva quindi il potere di tornare a pronunciarsi sulla fattispecie.
Ed è probabilmente questo l’aspetto operativo da tenere in considerazione: il favor legislativo per le fonti rinnovabili e la qualificazione degli impianti FER in termini di interesse pubblico prevalente non eliminano la tutela paesaggistica e non trasformano l’autorizzazione in un esito dovuto, ma impediscono che il diniego possa essere il risultato di un automatismo legato alla sola esistenza del vincolo.
Quando l’Amministrazione ritiene che un impianto agrivoltaico non sia compatibile con il paesaggio, deve quindi spiegare quali valori siano compromessi, in quale misura lo siano, perché le mitigazioni proposte non risultino sufficienti e per quali ragioni non sia possibile individuare prescrizioni capaci di rendere l’intervento compatibile.
