Codice Appalti e Direttive Europee, Lettera aperta a Raffaele Cantone e 5 motivi per modificare il decreto

Dopo aver analizzato l'ultima bozza del decreto legislativo che il Governo ha preparato per riformare il settore dei Lavori Pubblici (leggi articolo), riceviamo e pubblichiamo un'interessante lettera aperta scritta dall'ing. Lorenzo Buonomo Coordinatore della Commissione Lavori Pubblici presso l'ordine degli Ingegneri di Torino, che se da un lato evidenzia lo stato di inadeguatezza del provvedimento normativo messo a punto, dall'altro dimostra una certa scollatura da parte di alcuni Ordini provinciali rispetto alla loro rappresentanza nazionale.

Collegio dei Periti Industriali laureati delle provincie di Alessandria Asti Torino, Commissione LLPP Ordine Architetti Torino, Commissione LLPP Ordine Ingegneri Torino, CROIPU Consulta regionale degli Ingegneri Pugliesi, Ordine degli Architetti della provincia di Torino, Ordine degli Ingegneri della provincia di Bari, Ordine degli Ingegneri della provincia di BAT (Barletta, Andria, Trani), Ordine degli Ingegneri della provincia di Torino hanno preparato congiuntamente un parere che sembra un vero e proprio grido di allarme contro un provvedimento che non pone la necessaria attenzione verso le inefficienze e le complessità legate alla governance dei processi di realizzazione delle opere che hanno mortificato l'intero settore dei lavori pubblici e chiede al Governo un maggiore impegno verso una normativa che possa fattivamente contrastare la corruzione e porre al centro le esigenze "Non delle caste ma degli onesti", "Non delle corporazioni ma dei cittadini onesti" e "Non di tutti gli operatori del settore ma degli operatori onesti".

Il documento messo a punto evidenzia, inoltre, 5 motivi per respingere il decreto messo a punto dalla Commissione Manzione che andrebbe nella direzione opposta sia alla legge delega n. 11/2016 che agli ultimi annunci del Governo. In particolare:

1. l'art. 1, comma 1, lett. d) della legge delega parla di "ricognizione e riordino del quadro normativo vigente nelle materie degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, al fine di conseguire una drastica riduzione e razionalizzazione del complesso delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative vigenti e un più elevato livello di certezza del diritto e di semplificazione dei procedimenti...". In realtà, la bozza di Decreto Legislativo risulta essere più complessa rispetto all'attuale DLgs n. 163/2006 e mentre risultano essere più severi i controlli sugli atti formali, risultano essere più difficili i controlli sui flussi del denaro. 
2. l'art. 1, comma 1, lett. e) della legge delega parla di "semplificazione e riordino del quadro normativo vigente allo scopo di predisporre procedure non derogabili riguardanti gli appalti pubblici e i contratti di concessione e di conseguire una significativa riduzione e certezza dei tempi relativi alle procedure di gara e alla realizzazione delle opere pubbliche". All'interno dell'ultima bozza del DLgs, sono parecchi gli articoli "che non si applicano", venendo meno ai principi della legge delega;
3. l'art. 1, comma 1, lett. e) della legge delega parla di "semplificazione e riordino del quadro normativo vigente allo scopo di predisporre procedure non derogabili riguardanti gli appalti pubblici e i contratti di concessione e di conseguire una significativa riduzione e certezza dei tempi relativi alle procedure di gara e alla realizzazione delle opere pubbliche". In realtà, il nuovo DLgs disciplina solo le procedure di gara per l’aggiudicazione degli appalti, non esiste nessuna  disciplina per la fase di costruzione, controllo e collaudo, e viene aumentato il grado di incertezza del diritto nella fase del transitorio (più contenziosi); 
4. l'art. 1, comma 1, lett. oo) della legge delega parla di "valorizzazione della fase progettuale negli appalti pubblici e nei contratti di concessione di lavori, promuovendo la qualità architettonica e tecnico-funzionale, anche attraverso lo strumento dei concorsi di progettazione e il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione elettronica e informativa per l'edilizia e le infrastrutture, limitando radicalmente il ricorso all'appalto integrato...". Nella realtà dei fatti, nella bozza di decreto legislativo non vi è nessuna limitazione all’appalto integrato e risulta sparita anche quella prevista dall’articolo 53, comma 2 del DLgs. n163/2006;
5. l'art. 1, comma 1, lett. ccc) della legge delega parla di "miglioramento delle condizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, anche con riferimento ai servizi di architettura e ingegneria e agli altri servizi professionali dell'area tecnica, per i piccoli e medi operatori economici, per i giovani professionisti, per le micro, piccole e medie imprese e per le imprese di nuova costituzione...". Nella realtà dei fatti, il nuovo provvedimento prevede per i professionisti solo incarichi dalle imprese e concorsi di progettazione, riservando l’oligopolio del mercato alle grandi Società di Ingegneria.

Alleghiamo il parere degli Ordini e riportiamo di seguito la lettera aperta al Presidente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione, Raffaele Cantone.

Lettera aperta

È sotto gli occhi di tutti che in questi ultimi anni si sono riprodotte le condizioni degli anni '90 che portarono a "Tangentopoli". Allora il fenomeno esplose solo quando l'illegalità raggiunse livelli "economicamente insostenibili". La Magistratura entrò in azione solo quando gli imprenditori non furono più in grado di sostenere i costi della corruzione.

In scala ampliata dalla crisi economica è quello che sta accadendo di nuovo in questi anni. Il degrado morale ora si è diffuso in tutti gli strati del nostro Paese. L'indignazione della popolazione è emersa ora solo perché le risorse economiche dello Stato non sono più in grado di sostenere i costi della "malapolitica".

La Legge Merloni (legge 109) pose un freno all'illegalità e ripose al centro la qualità e la completezza del progetto. Con l'abuso dell'"Appalto Integrato", introdotto nel 2006 dal Codice degli Appalti 163, è rientrato dalla finestra l'"Appalto Concorso" buttato fuori dalla porta nel 1994 dalla legge Merloni. L'abuso dell'Appalto Integrato combinato con l'"offerta economicamente più vantaggiosa" riapre le porte alla corruzione.

L'eccessiva onerosità per la partecipazione alle gare con la procedura dell'Appalto Integrato e la discrezionalità dell'Amministrazione appaltante nell'assegnazione dei punteggi distruggono la concorrenza e favoriscono la corruzione. La corruzione non è un problema solo da Codice Penale. Incide sull'economia del Paese. Quando (e se) arriva la Magistratura il danno economico è già avvenuto ed è irreparabile. E'un danno che ricade silenziosamente su tutti noi cittadini e contribuenti.

E' la buona Politica che deve vigilare sull'uso del denaro pubblico. La società civile ha bisogno che ciascuno tragga leciti profitti e svolga correttamente il proprio ruolo nell'interesse della collettività. La giungla di leggi, regolamenti, circolari che ha iniziato a formarsi negli anni '90 con un crescendo sempre più vorticoso, ha creato terreno fertile ed ha aperto spazi al clientelismo, alla corruzione, al riciclaggio del denaro sporco. Ha prodotto spesso opere non finite, opere inutili, opere sbagliate.

Troppi vincoli creano spazi all'abuso di potere che è la madre dei fenomeni corruttivi. Fino alla fine degli anni '80 gli appalti erano disciplinati dal Regolamento 350 e da pochissime altre leggi di settore. Il Regolamento era composto da soli 120 articoli contenuti in 43 pagine di un libretto, di 560 pagine di formato tascabile. Con quelle norme si è ricostruito il Paese distrutto dalla guerra. Primi in Europa abbiamo costruito in poco tempo il sistema autostradale (prima della Germania). Erano norme chiare dirette senza rinvii. Ogni articolo era comprensibile da tutti. Senza l'aiuto di avvocati esperti si capiva ciò che si doveva fare, ciò che era permesso e ciò che era proibito.

Tutto ciò è a Lei ben noto. Lo ha scritto con Gianluca di Feo nel libro Il Male Italiano - Liberarsi dalla corruzione per cambiare il Paese. Propone di responsabilizzare i funzionari pubblici, spingendoli a diventare parte attiva nella prevenzione del malaffare e trasformarli in sentinelle della legalità. Individua nei piani di prevenzione adottati nelle aziende private il percorso che anche la pubblica amministrazione deve seguire per raggiungere l'obiettivo.

Noi operatori (onesti) del settore abbiamo molto apprezzato la legge delega 11/2016 approvata dal Parlamento lo scorso gennaio. Ci siamo augurati che il nuovo Codice avesse la stessa chiarezza delle norme dell'800. Il decreto prodotto dalla commissione guidata da Antonella Manzione presentato la scorsa settimana al Consiglio dei Ministri va nella direzione opposta sia ai principi della legge 11/2016 sia agli annunci del Presidente del Consiglio Renzi e del Ministro Delrio.

La consultazione prevista dall'art. 1 comma 2 della legge delega è stato un atto di adempimento formale. Nessuno dei soggetti destinatari della nuova normativa è stato messo nelle condizione di esaminare il testo (che da quando è stato reso disponibile ha subito numerose variazioni) ed esprimere un parere pertinente. Abbiamo fermato e concentrato l'attenzione sulla bozza del decreto del 29 gennaio rilevando le seguenti criticità rispetto alla legge delega:

• Testo Unico - il comma 1 dispone che il nuovo Codice preveda "... il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici ...". La bozza del decreto in almeno nove articoli (dal 63 al 71) dispone che "... le disposizione del presente articolo non si applicano ...";
• Semplificazione - il sottocomma "a" "… drastica riduzione e razionalizzazione del complesso delle disposizioni … un più elevato livello di certezza del diritto e di semplificazione.
• La bozza del decreto è più complessa dell'attuale Codice - Dispone controlli più severi sugli atti formali – e rende più difficili i controlli sul flusso del denaro che passa attraverso il contratto stipulato tra stazione appaltante ed appaltatore.
• Appalto integrato - il sottocomma "oo" dispone " ...forte limitazione all'appalto integrato ..." "... limitando radicalmente il ricorso all'appalto integrato ...". La bozza del decreto non pone alcuna limitazione all'appalto integrato. Nell'art. 109 della bozza è sparita anche la limitazione prevista dall'art. 53 comma 2 dell'attuale codice 163/2006.
• Piccoli e medi operatori economici - il sottocomma "ccc" (concetto ripreso anche nei sottocommi "i", "r" e "cc") dispone il "...miglioramento delle condizioni di accesso ... ai servizi di architettura e ingegneria e agli altri servizi professionali dell'area tecnica, per i piccoli e medi operatori economici, per i giovani professionisti, per le piccole e medie imprese ...".
  La bozza del decreto peggiora le "condizioni di accesso". Infatti nessun provvedimento è preso in tale direzione anzi l'art. 99 comma 7 limita "... la dimostrazione delle capacità tecniche dei concorrenti ... servizi o delle principali forniture prestati negli ultimi tre ..." anni (contro i 5 e 10 anni dell'attuale codice 163) con il prevedibile risultato di incanalare il flusso del denaro degli appalti pubblici sotto il controllo di poche grandi Società di Ingegneria (di capitali).
• Intero processo di realizzazione delle opere pubbliche - il sottocomma "e" prevede la disciplina "… alle procedure di gara e alla realizzazione delle opere pubbliche …".
  La bozza del decreto disciplina solo le procedure di gara … per l'aggiudicazione degli appalti. Nessuna disciplina per la fase di costruzione controllo e collaudo. Mantiene in vita il regolamento 207 aumentando l'incertezza del diritto nella fase transitoria.

E' necessario che il nuovo Codice crei il sano e trasparente conflitto di interessi tra i soggetti coinvolti nel processo di realizzazione delle opere. Tra il funzionario della stazione appaltante, il professionista e il costruttore. Che i controlli avvengano già dal basso come è avvenuto con la legge sul divieto del fumo. E' necessario che con la norma vengano introdotti gli anticorpi per prevenire e curare l'insorgere i patologie.

Auspichiamo che il nuovo Codice definisca la struttura gerarchica delle competenze e delle responsabilità. Eviti che competenze e quindi responsabilità siano diffuse passando trasversalmente tra rami dello stesso albero o alberi differenti della struttura gerarchica. La struttura ad albero deve rendere possibile individuare le responsabilità del ramo (o dell'albero) dove si riscontra l'anomalia per poterlo isolare ed intervenire tempestivamente per evitare che l'anomalia si diffonda all'intera pianta o all'intero bosco.

Oltre a inserire gli anticorpi è necessario fare una profonda bonifica nel nostro Paese. Bisogna togliere le mele marce dal paniere. Ciascuno di noi deve fare pulizia intorno a se a partire dalle alte sfere della struttura gerarchica del Paese per finire a noi che operiamo sul campo. I nostri Ordini lo stanno facendo. I collegi di disciplina vigilano sul rispetto della deontologia senza aspettare interventi della Magistratura.

Vogliamo mettere a disposizione del Governo e del Parlamento la nostra esperienza acquisita sul campo. Per questo abbiamo preparato un "Parere" e alcune "Proposte per l'articolato" che avremmo voluto presentare al Governo per aiutarlo a contrastare la corruzione e risanare il Paese. Per aiutarlo a porre al centro le esigenze non delle caste ma degli onesti. Non delle corporazioni ma dei cittadini onesti. Non di tutti gli operatori del settore ma degli operatori onesti.

Qualcuno sostiene che risanare il sistema Italia ed in particolare il settore dei LLPP è un sogno irrealizzabile. Qualcuno sconsolato sostiene che il Parere che abbiamo preparato contiene proposte che non verranno mai ascoltate che "è un sogno … che non passerà mai … non siamo mica nel nord d'Europa!". Noi ricordiamo che l'Italia è la Patria del diritto Romano. Che nel sud dell'Europa sono nati Vitruvio Seneca, Orazio … mentre nel nord Europa in passato vivevano gli Unni e i Visigoti. Possiamo, anzi dobbiamo, recuperare il livello di civiltà che abbiamo perso in questi ultimi decenni. Dobbiamo recuperare la cultura della legalità e relegare la corruzione da patologia da combattere.

E'molto apprezzabile l'intenzione del Governo di rispettare la scadenza del 18 aprile per non infrangere le direttive europee. Ma non a qualunque costo. E'preferibile subire l'infrazione piuttosto che far dilagare la corruzione ed aprire le porte alle mafie.

Ringraziamo l'ing. Lorenzo Buonomo per il prezioso contributo e lasciamo come sempre a voi ogni commento.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it

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