Divieto di intestazione fiduciaria: il MIT sull’applicazione anche a servizi e forniture

L’obbligo di comunicare la composizione societaria previsto dal D.P.C.M. n. 187/1991 riguarda soltanto gli appalti di lavori pubblici oppure si estende anche ai servizi e alle forniture? Il divieto di intestazione fiduciaria previsto dall’art. 17 della Legge n. 55/1990 deve oggi essere considerato un requisito generale per gli operatori economici che partecipano alle gare pubbliche? E quale rapporto esiste tra il D.P.C.M. n. 187/1991 e l’art. 98 del D.Lgs. n. 36/2023?

Sono domande che toccano uno dei profili più delicati del sistema dei requisiti generali, quello legato alla reale identificabilità dei soggetti che partecipano alle gare pubbliche e alla trasparenza degli assetti societari degli operatori economici. A rispondere è intervenuto il Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) con il parere n. 4159 del 21 aprile 2026 che affronta il rapporto tra il D.P.C.M. n. 187/1991 e l’attuale disciplina contenuta nell’art. 98 del D.Lgs. n. 36/2023.

D.P.C.M. n. 187/1991 e obbligo di comunicazione societaria negli appalti pubblici

Il quesito sottoposto al MIT prende avvio dall’art. 1, comma 1, del D.P.C.M. n. 187/1991, regolamento attuativo dell’art. 17 della Legge n. 55/1990 in materia di prevenzione della delinquenza mafiosa.

La disposizione prevede che le società aggiudicatarie di opere pubbliche, comprese concessionarie e subappaltatrici, comunichino all’amministrazione committente la propria composizione societaria, l’esistenza di diritti reali di godimento o di garanzia sulle azioni con diritto di voto e l’indicazione dei soggetti muniti di procura irrevocabile che abbiano esercitato il voto nelle assemblee societarie nell’ultimo anno o che ne abbiano comunque diritto.

Il dubbio interpretativo nasce dal fatto che il D.P.C.M. richiama espressamente le “opere pubbliche”, mentre l’art. 98, comma 3, lett. e), del D.Lgs. n. 36/2023 inserisce il divieto di intestazione fiduciaria tra i requisiti generali degli operatori economici senza distinguere tra lavori, servizi e forniture.

Da qui la richiesta di chiarimento rivolta al Ministero. Occorre infatti capire se l’obbligo di comunicazione previsto dal D.P.C.M. n. 187/1991 debba ritenersi applicabile anche agli affidamenti di servizi e forniture oppure se continui a riguardare esclusivamente il settore dei lavori pubblici.

Art. 98 del D.Lgs. n. 36/2023 e divieto di intestazione fiduciaria negli appalti

Per comprendere la risposta del MIT occorre guardare all’evoluzione normativa del divieto di intestazione fiduciaria all’interno della disciplina dei contratti pubblici, perché il principio richiamato nel parere non nasce con l’attuale Codice ma si inserisce in una linea normativa già presente nei precedenti sistemi di qualificazione dei requisiti generali.

L’art. 98 del D.Lgs. n. 36/2023 disciplina infatti l’illecito professionale grave e, al comma 3, lett. e), richiama espressamente la violazione del divieto di intestazione fiduciaria previsto dall’art. 17 della Legge n. 55/1990, laddove la violazione non sia stata rimossa, inserendola tra gli elementi dai quali può desumersi una compromissione dell’affidabilità e dell’integrità dell’operatore economico. La disposizione, sotto questo profilo, non distingue tra categorie di affidamenti e colloca il divieto nell’ambito dei requisiti generali richiesti agli operatori che partecipano alle procedure pubbliche.

Il MIT richiama questa continuità normativa, ricordando come l’estensione del divieto agli appalti di servizi e forniture fosse già presente nei precedenti codici dei contratti pubblici. L’art. 38, comma 1, lett. d), del D.Lgs. n. 163/2006, infatti, prevedeva già l’esclusione dalle procedure di affidamento di lavori, forniture e servizi dei soggetti che avessero violato il divieto di intestazione fiduciaria. Questa disposizione è stata successivamente riproposta dall’art. 80, comma 5, lett. h), del D.Lgs. n. 50/2016 e oggi trasfusa nell’art. 98 del D.Lgs. n. 36/2023.

Parere MIT n. 4159/2026 su servizi, forniture e intestazione fiduciaria

La risposta del MIT parte da un chiarimento preliminare, ricordando che il D.P.C.M. 11 maggio 1991, n. 187 costituisce il regolamento di attuazione previsto dall’art. 17, comma 3, della Legge n. 55/1990 sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso.

Il Ministero evidenzia poi che il Codice dei contratti pubblici ha esteso anche al settore delle forniture e dei servizi il divieto di intestazioni fiduciarie, prevedendo in caso di violazione l’esclusione dalle gare. Il MIT ricorda che tale violazione rientrava già tra le cause di esclusione previste dall’art. 38, comma 1, lett. d), del D.Lgs. n. 163/2006 per gli appalti di lavori, forniture e servizi, previsione successivamente riproposta dall’art. 80, comma 5, lett. h), del D.Lgs. n. 50/2016 e oggi contenuta nell’art. 98, comma 3, lett. e), del D.Lgs. n. 36/2023.

Secondo il Ministero, il divieto di intestazione fiduciaria deve quindi essere considerato un requisito generale degli operatori economici che partecipano ai bandi pubblici, proprio perché consente di identificare la reale identità dei concorrenti.

La risposta del MIT, però, resta concentrata soprattutto sulla portata generale del divieto di intestazione fiduciaria come requisito di partecipazione alle gare pubbliche e non afferma espressamente che tutti gli obblighi comunicativi previsti dal D.P.C.M. n. 187/1991 si estendano automaticamente anche agli affidamenti di servizi e forniture.

Trasparenza societaria e affidabilità dell’operatore economico negli appalti

Nel parere del MIT emerge il collegamento tra trasparenza societaria e affidabilità dell’operatore economico. Secondo il Ministero, il divieto di intestazione fiduciaria costituisce oggi un requisito generale perché consente di identificare la reale identità dei concorrenti che partecipano alle gare pubbliche.

Il punto centrale del ragionamento è che il divieto previsto dall’art. 17 della Legge n. 55/1990 non viene letto soltanto come una regola storicamente collegata alla normativa antimafia dei lavori pubblici, ma come uno strumento che nel tempo è stato ricondotto anche agli affidamenti di servizi e forniture attraverso le successive discipline sui requisiti generali.

La collocazione della violazione all’interno dell’art. 98 del D.Lgs. n. 36/2023 si inserisce infatti nel sistema delle valutazioni sull’affidabilità e sull’integrità dell’operatore economico. La presenza di intestazioni fiduciarie non dichiarate o non rimosse incide direttamente sulla trasparenza dell’assetto societario e sulla possibilità per la stazione appaltante di individuare i soggetti che partecipano realmente alla procedura di affidamento.

Anche sotto questo profilo il parere del MIT mantiene un’impostazione sostanziale, concentrandosi soprattutto sulla funzione del divieto di intestazione fiduciaria come presidio di trasparenza e identificabilità degli operatori economici che partecipano alle gare pubbliche.

Intestazione fiduciaria e verifiche sui requisiti generali negli appalti

Il parere del MIT conferma che il divieto di intestazione fiduciaria viene ormai trattato come requisito generale anche negli affidamenti di servizi e forniture, in continuità con quanto già previsto prima dal D.Lgs. n. 163/2006 e successivamente dal D.Lgs. n. 50/2016.

Il tema incide anche sul piano operativo perché richiama la trasparenza societaria nell’ambito delle verifiche sui requisiti generali previste dal D.Lgs. n. 36/2023. Il parere ministeriale conferma infatti che la violazione del divieto di intestazione fiduciaria mantiene una rilevanza potenzialmente escludente anche al di fuori degli appalti di lavori pubblici, proprio in ragione del collegamento con i profili di affidabilità e integrità richiesti agli operatori economici che partecipano alle procedure di affidamento.