Sanatoria paesaggistica: il TAR chiarisce gli effetti del parere tardivo della Soprintendenza

Quando la Soprintendenza rende il proprio parere oltre il termine previsto nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica, il Comune è ancora vincolato alle valutazioni dell'amministrazione statale? È sufficiente richiamare integralmente il contenuto del parere tardivo oppure occorre svolgere un'autonoma istruttoria?

E quali conseguenze derivano da una motivazione meramente adesiva?

Si tratta di questioni particolarmente rilevanti nella gestione delle sanatorie paesaggistiche, un ambito nel quale il corretto coordinamento tra Comune e Soprintendenza spesso è fonte di contenziosi e nel quale il rispetto dei termini procedimentali assume un ruolo determinante ai fini della legittimità dell'azione amministrativa.

Su questi profili interviene il TAR Campania, Salerno, Sezione I, con la sentenza n. 1039/2026, che ribadisce un principio ormai consolidato ma ancora frequentemente disatteso nella prassi amministrativa: decorso inutilmente il termine previsto per il rilascio del parere, il Comune riacquista integralmente il proprio potere decisionale e non può limitarsi a recepire acriticamente le successive valutazioni della Soprintendenza.

Parere tardivo della Soprintendenza: il TAR sugli effetti sul diniego di compatibilità paesaggistica

La controversia trae origine dal diniego di un'istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004.

Nel corso del procedimento la Soprintendenza aveva espresso il proprio parere negativo oltre il termine previsto dalla legge e, nonostante tale circostanza, il Comune aveva rigettato l'istanza limitandosi ad affermare di condividere integralmente le valutazioni formulate dall'amministrazione statale, senza sviluppare una propria autonoma motivazione né dare conto del percorso logico che lo aveva condotto ad aderire a quelle conclusioni.

Il provvedimento è stato impugnato dal privato, che ha contestato, tra gli altri motivi, l'illegittima valorizzazione del parere tardivo e il difetto di autonoma istruttoria da parte dell'amministrazione comunale.

Il TAR ha accolto il ricorso sotto questo specifico profilo, ritenendo che il Comune avesse sostanzialmente attribuito al parere tardivo della Soprintendenza un'efficacia che l'ordinamento non gli riconosce più una volta decorso il termine previsto dalla legge.

Compatibilità paesaggistica e termini per il parere della Soprintendenza: il quadro normativo

La decisione si inserisce nell'ambito della disciplina dettata dall'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, che regola l'accertamento della compatibilità paesaggistica postuma, dall'art. 17-bis della Legge n. 241/1990, relativo agli effetti del mancato rispetto dei termini nei rapporti tra amministrazioni, e dagli artt. 3 e 10-bis della stessa Legge n. 241/1990, concernenti rispettivamente l'obbligo di motivazione e le garanzie partecipative del procedimento.

La sentenza si colloca all'interno di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, secondo il quale il decorso del termine assegnato alla Soprintendenza per l'espressione del parere determina la consumazione del relativo potere consultivo.

Tale conclusione trova fondamento nella logica di semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi perseguita dal legislatore, il quale ha progressivamente rafforzato il principio secondo cui il mancato rispetto dei termini da parte di un'amministrazione coinvolta nel procedimento non può tradursi in un ostacolo alla definizione del procedimento stesso.

Diversamente opinando, infatti, l'inerzia dell'amministrazione chiamata a rendere il parere finirebbe per compromettere l'esigenza di certezza dei rapporti giuridici e potrebbe determinare un'indebita paralisi dell'attività amministrativa.

Proprio per evitare tale effetto, la giurisprudenza ha progressivamente affermato che, una volta decorso inutilmente il termine previsto dalla legge, l'amministrazione procedente recupera integralmente il proprio potere decisionale e può concludere autonomamente il procedimento.

Parere tardivo della Soprintendenza: quando il Comune riacquista il potere decisionale

Il primo principio ribadito dalla sentenza riguarda proprio gli effetti della tardività del parere.

Il TAR ricorda che, una volta decorso inutilmente il termine previsto dalla legge, il Comune non è più vincolato alle successive determinazioni della Soprintendenza e deve esercitare autonomamente il proprio potere decisionale.

Ciò non significa, tuttavia, che il parere tardivo diventi irrilevante, poiché le valutazioni formulate dall'amministrazione statale possono continuare a essere considerate nell'ambito dell'istruttoria e concorrere alla formazione della decisione finale, fermo restando che il loro peso valutativo non può più essere assimilato a quello di un parere tempestivamente reso.

Quello che cambia è il valore giuridico attribuibile a tali valutazioni: se il parere espresso nei termini costituisce un atto procedimentale idoneo a incidere direttamente sulla decisione finale, il parere tardivo perde invece la propria efficacia vincolante e si trasforma in un semplice contributo istruttorio. Le sue conclusioni possono essere condivise oppure disattese dall'amministrazione procedente, purché quest'ultima espliciti le ragioni della propria scelta.

Una volta maturata la decadenza del potere consultivo, il Comune non può più considerare il parere della Soprintendenza come un vincolo esterno cui adeguarsi automaticamente, ma deve assumersi integralmente la responsabilità della decisione finale.

Insufficiente il richiamo al parere della Soprintendenza

È proprio su questo aspetto che si è concentrata la censura accolta dal TAR.

Nel caso in esame, il Comune si era limitato ad affermare che le argomentazioni formulate dalla Soprintendenza erano "condivisibili e sufficienti" per giustificare il rigetto dell'istanza.

Secondo il Collegio, una simile motivazione non soddisfa gli obblighi imposti dalla Legge n. 241/1990. Il provvedimento finale deve infatti contenere una valutazione propria dell'amministrazione procedente, dalla quale emerga il percorso logico e istruttorio seguito per aderire alle conclusioni dell'autorità statale.

In presenza di un parere tardivo non è quindi sufficiente dichiararne la condivisione, ma occorre spiegare perché le valutazioni espresse siano state ritenute persuasive, in che modo siano state esaminate nel corso dell'istruttoria e per quali ragioni l'amministrazione abbia deciso di porle a fondamento della decisione finale.

L'adesione meramente formale o il semplice rinvio per relationem al parere tardivo non consentono pertanto di ritenere assolto l'obbligo di motivazione.

Rinvio per relationem: quando la motivazione del diniego è illegittima

La sentenza richiama un orientamento consolidato del Consiglio di Stato secondo cui il rinvio per relationem è certamente ammissibile, ma solo entro limiti ben definiti.

Il problema, osserva il TAR, non consiste nel richiamo ad un atto istruttorio esterno, tecnica motivazionale pienamente riconosciuta dall'ordinamento, bensì nell'assenza di elementi che consentano di verificare l'effettivo esercizio del potere valutativo da parte dell'amministrazione procedente.

Il rinvio per relationem non può infatti trasformarsi in uno strumento attraverso il quale il Comune trasferisce sostanzialmente all'esterno la responsabilità della decisione, poiché il potere amministrativo deve comunque essere esercitato dall'autorità procedente, che resta tenuta a verificare criticamente il contenuto degli atti richiamati e a motivare le ragioni della propria adesione.

Per essere legittimo, il richiamo al parere deve quindi essere accompagnato dalla dimostrazione che l'amministrazione abbia esaminato criticamente il contenuto dell'atto richiamato e lo abbia fatto proprio all'esito di una valutazione autonoma.

Nel caso esaminato, non solo tale verifica risultava del tutto assente, ma la situazione appariva ancora più problematica poiché il Comune aveva disatteso un precedente parere favorevole espresso dalla Commissione comunale per il paesaggio senza spiegare le ragioni della preferenza accordata al successivo parere negativo della Soprintendenza.

La presenza di valutazioni tecniche contrastanti avrebbe richiesto una motivazione ancora più approfondita e articolata. Proprio l'assenza di qualsiasi confronto tra i diversi contributi istruttori emersi nel procedimento ha portato il TAR a ravvisare un evidente difetto di motivazione.

Nessuna violazione del preavviso di rigetto

Il TAR ha invece respinto la censura relativa alla violazione dell'art. 10-bis della Legge n. 241/1990.

Nel procedimento risultava infatti che la Soprintendenza aveva già comunicato al richiedente i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, consentendogli di presentare osservazioni prima dell'adozione del parere definitivo.

La finalità partecipativa della norma risultava pertanto pienamente soddisfatta e non era necessario reiterare la comunicazione nell'ambito della successiva fase comunale.

Secondo il Collegio, ciò che rileva è che il privato abbia avuto la concreta possibilità di conoscere le ragioni ostative e di interloquire con l'amministrazione prima dell'adozione del provvedimento finale. Tale esigenza, nel caso specifico, risultava già adeguatamente garantita.

Parere tardivo della Soprintendenza: indicazioni operative per gli uffici tecnici

La pronuncia offre indicazioni particolarmente utili per gli uffici tecnici chiamati a gestire procedimenti di accertamento della compatibilità paesaggistica.

In presenza di un parere della Soprintendenza reso oltre il termine di legge, il Comune può certamente prenderne in considerazione il contenuto, ma non può attribuirgli efficacia vincolante né limitarsi a recepirlo automaticamente.

Occorre invece sviluppare una motivazione autonoma che dia conto delle ragioni per le quali l'amministrazione ritiene di condividere le valutazioni dell'organo statale, esplicitando gli elementi istruttori presi in considerazione e il percorso logico che ha condotto alla decisione finale.

Il semplice richiamo al parere ministeriale non è infatti sufficiente a sorreggere il provvedimento finale, soprattutto quando nel procedimento siano emerse valutazioni tecniche di segno diverso o quando altri organi consultivi abbiano espresso conclusioni favorevoli.

La sentenza conferma inoltre che il rispetto dei termini procedimentali non produce soltanto effetti temporali, ma incide direttamente sulla distribuzione delle competenze decisionali tra le amministrazioni coinvolte.

Motivazione autonoma dopo il parere tardivo: il principio affermato dal TAR

Con la sentenza n. 1039/2026 il TAR Campania ha accolto il ricorso e annullato il diniego impugnato per difetto di motivazione, consolidando un principio ormai stabile nella giurisprudenza amministrativa.

La tardiva espressione del parere della Soprintendenza non impedisce infatti al Comune di prenderlo in considerazione, ma ne modifica radicalmente il valore giuridico.

Una volta scaduto il termine previsto dalla legge, il parere perde la propria efficacia vincolante e diventa un semplice contributo istruttorio, che l'amministrazione procedente può condividere soltanto attraverso un'autonoma valutazione adeguatamente motivata.

Il ricorso è stato accolto e il diniego comunale è stato annullato, poiché fondato su una motivazione ritenuta insufficiente e sostanzialmente limitata al recepimento del parere tardivamente espresso dalla Soprintendenza.

Gli enti locali devono quindi tenere presente che la conclusione del procedimento non può essere il risultato di un recepimento automatico delle determinazioni ministeriali, ma deve rappresentare l'esito di un'effettiva attività istruttoria e valutativa, attraverso la quale l'amministrazione dimostri di avere esercitato il proprio potere decisionale in modo autonomo e consapevole, nel rispetto dei principi di imparzialità, motivazione e buon andamento dell'azione amministrativa.