Offerta anomala e sostenibile: per il TAR le economie organizzative giustificano il ribasso

Un'offerta può superare la verifica di anomalia senza ridurre il prezzo offerto? La clausola sociale obbliga a impiegare tutto il personale assorbito sullo stesso appalto? E cosa deve dichiarare l'operatore per i requisiti speciali quando la gara rinvia al fascicolo virtuale dell'operatore economico (FVOE)?

La verifica di anomalia non è una caccia all'errore sulla singola voce di costo, ma un giudizio sulla tenuta complessiva dell'offerta. A questi interrogativi risponde il TAR Puglia con la sentenza n. 801 del 24 giugno 2026, che mette al centro non il dato isolato di spesa ma la serietà e la sostenibilità dell'offerta nel suo insieme.

I giudici riconoscono che le economie dell'organizzazione aziendale — in particolare la diversa allocazione del monte ore del personale assorbito tra più commesse — possono reggere un ribasso significativo, purché il costo della manodopera resti coerente con i minimi del contratto collettivo. Chiariscono poi cosa basta dichiarare per i requisiti di ordine speciale quando la disciplina di gara rinvia al FVOE per l'accertamento analitico.

La gara per il verde pubblico e i motivi del ricorso

Il caso oggetto della sentenza riguarda l'affidamento del servizio di gestione e cura del verde pubblico di un comune, con procedura indetta ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) e aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. La commissione colloca al primo posto il gestore uscente, seguito da una seconda classificata e dal raggruppamento poi ricorrente, giunto terzo.

Sottoposta a verifica di congruità, l'offerta della prima classificata trova giustificazione nell'organizzazione del personale. L'operatore assorbe il personale già impiegato nell'appalto, come impone la clausola sociale, ma destina a quella commessa solo circa un terzo del monte ore, impiegando i restanti due terzi su altre commesse a garanzia della continuità occupazionale. Su questa base il responsabile del procedimento e la commissione ritengono l'offerta congrua, seria, sostenibile e realizzabile, con un costo della manodopera coerente con i minimi del contratto collettivo di settore.

La ricorrente contesta l'esito positivo del giudizio di anomalia e il possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale dell'aggiudicataria, a suo dire non ritualmente dichiarati, censurando con motivi aggiunti anche la tempistica di pubblicazione della documentazione di gara sulla piattaforma telematica.

Il quadro normativo tra anomalia dell'offerta e prova dei requisiti

Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado occorre circoscrivere il quadro normativo di riferimento. In questo caso, la verifica delle offerte anormalmente basse è disciplinata dall'art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023. La stazione appaltante valuta congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della migliore offerta che appaia anomala, chiedendo per iscritto le spiegazioni sul prezzo e sui costi; tra gli elementi che le giustificazioni possono richiamare rientrano le soluzioni tecniche prescelte e le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l'offerente. Restano però fuori dal margine di giustificabilità i trattamenti salariali minimi inderogabili, perché il costo del personale non può scendere sotto le soglie retributive del contratto collettivo.

Sul versante della prova dei requisiti, il fascicolo virtuale dell'operatore economico (FVOE) è lo strumento attraverso cui la stazione appaltante accerta in modo analitico il possesso dei requisiti di ordine speciale dichiarati in gara, mentre l'art. 43 del d.P.R. n. 445/2000 le impone di acquisire d'ufficio i documenti già detenuti dalla pubblica amministrazione.

Quando un'offerta supera la verifica di anomalia?

Alla luce di questo quadro, i giudici ritengono infondata la censura sull'anomalia. Il punto decisivo è che in sede di verifica l'aggiudicataria non ha mutato l'importo complessivo dell'offerta economica, limitandosi a dimostrare come quell'offerta, nel suo insieme, sia seria, sostenibile e realizzabile grazie alle economie di scala della propria organizzazione aziendale.

La diversa allocazione del personale assorbito è la chiave di volta. La clausola sociale impone l'assunzione del personale uscente e la continuità occupazionale, non l'impiego dell'intero monte ore su quella sola commessa. Impiegando sull'appalto solo una parte delle ore contrattualizzate e ricollocando il resto su altre commesse, l'operatore comprime i costi diretti del servizio senza intaccare il costo della manodopera dichiarato, riscontrato in linea con i minimi del contratto collettivo degli operai agricoli e florovivaisti.

Dichiarazione dei requisiti speciali e ruolo del fascicolo virtuale

Anche sul possesso dei requisiti la censura cade. La disciplina di gara e la piattaforma telematica imponevano, per i requisiti di ordine speciale, l'uso della sola sezione del documento di gara unico europeo (DGUE) destinata alla dichiarazione, rinviando al FVOE per l'accertamento analitico, e l'aggiudicataria aveva reso le dichiarazioni nel DGUE e caricato nel fascicolo la documentazione idonea a comprovare i requisiti.

Lo stesso esito vale per il requisito tecnico-professionale, la cui prova non si esauriva nei certificati prodotti, perché dagli atti emergeva un importo dei servizi del decennio superiore alla soglia minima richiesta, documentato dai contratti già stipulati con la stessa stazione appaltante quale gestore uscente. Trattandosi di atti detenuti dalla pubblica amministrazione, la stazione appaltante aveva l'obbligo di acquisirli d'ufficio ai sensi dell'art. 43 del d.P.R. n. 445/2000, e dunque il requisito risulta integrato a prescindere dai soli certificati rilasciati da un committente terzo.

Sul piano processuale il TAR segue la ragione più liquida, prescindendo dalle eccezioni di inammissibilità e tardività perché la domanda di annullamento è comunque infondata nel merito; il rigetto dell'impugnazione contro l'aggiudicataria rende poi improcedibili, per sopravvenuta carenza d'interesse, le censure rivolte alla seconda classificata.

Che cosa devono presidiare RUP e operatori economici

Dal punto di vista tecnico-operativo la pronuncia sposta il confronto dalla singola posta di costo all'architettura organizzativa dell'offerta. Un ribasso elevato non è di per sé indice di inattendibilità quando trova spiegazione in economie di scala documentate, fermo restando il limite invalicabile dei minimi salariali.

Sul piano operativo, chi sostiene un ribasso aggressivo deve costruire giustificazioni verificabili, ancorate all'organizzazione aziendale e mai al taglio del costo del lavoro, mentre la stazione appaltante deve istruire la verifica dando conto della tenuta complessiva dell'offerta e valorizzare il FVOE e l'acquisizione d'ufficio, senza trasformare in causa di esclusione una dichiarazione resa secondo le regole della piattaforma.

Una conferma in linea con la giurisprudenza sull'anomalia

In conclusione, il TAR Puglia ha in parte respinto e in parte dichiarato improcedibili il ricorso e i motivi aggiunti, confermando l'aggiudicazione in favore del gestore uscente.

Ciò significa che, quando l'istruttoria è solida, la verifica di anomalia regge il vaglio giurisdizionale e la sostenibilità va misurata sull'insieme, non sulla singola voce. Agli operatori la pronuncia consegna un metodo fondato sull'efficienza organizzativa e non sulla compressione del lavoro, alle stazioni appaltanti la conferma che premia l'istruttoria attenta alla serietà complessiva dell'offerta. Resta l'immagine di una gara che si vince con un'organizzazione capace di fare di più con meno, senza scaricare l'efficienza sul costo del lavoro.