Dimostrare che un immobile è stato realizzato prima del 1967 è, nella pratica professionale, uno dei passaggi più delicati e, allo stesso tempo, più sottovalutati nella ricostruzione della legittimità edilizia.
Si tratta di una situazione tutt’altro che rara: fabbricati di origine rurale, manufatti minori, costruzioni stratificate nel tempo, spesso privi di titoli edilizi formali perché realizzati in un’epoca in cui l’obbligo non era generalizzato. Non di rado, per la datazione delle opere, si fa affidamento su elementi disponibili come il catasto, una vecchia aerofotogrammetria o una dichiarazione sostitutiva, ritenendoli sufficienti a dimostrare la preesistenza.
Ma è davvero così? Quando questi elementi possono considerarsi prova idonea? E soprattutto, cosa accade quando l’amministrazione mette in discussione questa ricostruzione e produce elementi istruttori di segno opposto?
La sentenza del Consiglio di Stato del 17 marzo 2026, n. 2254 affronta proprio questo nodo, chiarendo a chi spetta l’onere della prova dell’ante 1967 e quale livello di attendibilità sia richiesto per riconoscere la legittimità di un immobile in assenza di titolo edilizio.
Condono edilizio per manufatto agricolo: il Consiglio di Stato su ante '67 e onere della prova
Il caso affrontato da Palazzo Spada riguarda una domanda di sanatoria presentata nel 2004 da una società proprietaria di terreni e manufatti agricoli, finalizzata alla trasformazione in civile abitazione di un piccolo fabbricato originariamente destinato a porcile e pollaio.
Secondo la ricostruzione della società, il manufatto era di remota realizzazione, addirittura antecedente al 1942, e successivamente era stato oggetto di interventi di ristrutturazione, completati prima del 31 marzo 2003, senza aumento di volumetria né modifiche esterne. Proprio su questa base veniva presentata una domanda di condono ai sensi del D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003.
Sin dalle prime fasi istruttorie, tuttavia, il Comune aveva manifestato forti perplessità, chiedendo integrazioni documentali e sospendendo il procedimento in attesa di elementi idonei a dimostrare:
- la preesistenza del manufatto;
- la conformità urbanistica dello stato originario;
- la puntuale individuazione degli interventi realizzati.
Non essendo disponibile una documentazione completa, la società aveva cercato di colmare il vuoto probatorio producendo una aerofotogrammetria del 1965 e una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, nella quale veniva attestata l’esistenza del fabbricato già negli anni ’50.
Nonostante tali elementi, l’amministrazione ha ritenuto non dimostrata né la presenza del manufatto in epoca antecedente al 1967, né la sua esistenza alla data utile per il condono (31 marzo 2003), evidenziando inoltre che, dagli atti istruttori, il manufatto non risultava presente in più momenti documentati nel tempo, in particolare negli atti di trasferimento dell’azienda agricola negli anni ’80, nel censimento del patrimonio edilizio effettuato dal Comune negli anni ’90 e nei successivi atti aziendali e pianificatori, nei quali l’area risultava priva di costruzioni.
Il procedimento si è quindi concluso con il diniego della sanatoria, impugnato dalla società dinanzi al giudice amministrativo. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo insufficiente la prova fornita, e la questione è stata successivamente portata all’attenzione del Consiglio di Stato.
Ante 1967: quando serve il titolo edilizio e chi deve provarlo
Prima dell’entrata in vigore della Legge n. 765/1967, l’obbligo di licenza edilizia non era generalizzato sull’intero territorio comunale, ma riguardava principalmente i centri abitati.
Da questa premessa si è consolidata, nella prassi, l’idea – spesso applicata in modo fuorviante – secondo cui un immobile realizzato prima del 1° settembre 1967 possa essere considerato legittimo anche in assenza di titolo edilizio, ma solo nei casi in cui, alla data di realizzazione, tale titolo non fosse richiesto dalla disciplina urbanistica vigente.
In realtà, la questione è più complessa. Già prima del 1967 molti Comuni erano dotati di regolamenti edilizi e strumenti urbanistici che imponevano la licenza anche al di fuori dei centri abitati. In questi casi, l’assenza di titolo non può essere giustificata semplicemente richiamando l’epoca di realizzazione: occorre verificare se, nel contesto specifico, il titolo fosse comunque necessario.
L’ante ’67, quindi, non rappresenta una sanatoria implicita, ma una condizione che deve essere verificata caso per caso, anche alla luce della disciplina urbanistica vigente all’epoca.
A questo si aggiunge il profilo probatorio, che è centrale nella sentenza in esame. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che l’onere della prova grava sul privato, chiamato a dimostrare con elementi concreti l’effettiva epoca di realizzazione del manufatto.
Non basta, quindi, richiamare genericamente la “remota costruzione” dell’immobile. È necessario fornire una prova che consenta di individuare con sufficiente certezza l’epoca di realizzazione. In questo senso, la prassi ha individuato diversi strumenti utilizzabili – aerofotogrammetrie, documentazione catastale, atti d’archivio, fotografie storiche, dichiarazioni sostitutive – ma nessuno di questi, preso singolarmente, è di per sé risolutivo.
Ciò che assume rilievo è la tenuta complessiva della ricostruzione probatoria: la preesistenza deve emergere in modo chiaro, preciso e coerente, attraverso elementi concordanti e riferibili con certezza al manufatto. In assenza di tali caratteristiche, la prova non può dirsi raggiunta.
Prova dell’ante 1967: perché aerofoto e dichiarazioni non sempre bastano
Nel valutare la questione, il Consiglio di Stato ha ribadito che, per affermare che un immobile sia stato costruito prima del 1967, non è sufficiente produrre documenti astrattamente compatibili con la tesi del privato, ma è necessario che questi siano chiari, leggibili e riferibili senza incertezze al manufatto.
In riferimento alla foto aerea del 1965 proposta dal ricorrente, i giudici hanno richiamato le conclusioni del giudice di primo grado, secondo cui “dalla rilevazione aerea del 1965 non è dato evincere la presenza del manufatto. Tutto ciò che si può osservare è una macchia che in alcun modo può essere ricondotta ai contorni di una costruzione”.
Il Collegio ha così chiarito che l’aerofotogrammetria non ha valore probatorio automatico, ma richiede una lettura oggettiva e non interpretativa.
Analogo ragionamento viene svolto con riferimento alla dichiarazione sostitutiva, ritenuta insufficiente in assenza di ulteriori riscontri: “nemmeno la dichiarazione di atto notorio, in assenza di altri concorrenti elementi indiziari, può considerarsi di per sé idonea a fornire la necessaria dimostrazione della preesistenza del fabbricato”.
La prova testimoniale può quindi avere un ruolo integrativo, ma non può costituire l’elemento principale della dimostrazione.
Altro elemento decisivo è rappresentato dall’istruttoria comunale. L’amministrazione non si è limitata a contestare la tesi del privato, ma ha costruito una controprova documentale articolata, evidenziando l’assenza del manufatto in più momenti storicamente rilevanti.
In questo contesto, il Consiglio di Stato ha ribadito che l’onere della prova “incombe in linea generale sul privato, unico soggetto in grado di dimostrare con ragionevole certezza l'epoca di realizzazione del manufatto”.
La sentenza ammette un possibile temperamento di questo principio solo in presenza di elementi dotati di elevata plausibilità e in assenza di una controprova significativa da parte dell’amministrazione. Tuttavia, nel caso concreto, nessuna di queste condizioni è stata ritenuta sussistente: non può ritenersi né che il Comune abbia fornito elementi incerti, né che l’appellante abbia prodotto elementi dotati di un alto grado di plausibilità.
Nel loro insieme, questi passaggi confermano che la prova dell’ante 1967 non può essere costruita su elementi isolati o interpretabili, ma deve fondarsi su una ricostruzione documentale coerente e solida, capace di reggere anche di fronte a un’istruttoria amministrativa strutturata.
Conclusioni operative: come l'ante '67 incide su condono e sanatoria
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto l’appello, confermando la legittimità del diniego di condono, non essendo stata dimostrata la realizzazione del manufatto in epoca antecedente al 1967.
La decisione chiarisce in modo netto che l’ante ’67 non è una presunzione, ma un fatto che deve essere dimostrato. Non è sufficiente costruire una ricostruzione plausibile: la prova deve essere solida, coerente e riferita con precisione al manufatto.
Gli strumenti più utilizzati nella pratica, come aerofotogrammetrie e dichiarazioni sostitutive, non hanno valore autonomo e, se non supportati da ulteriori elementi, non sono idonei a dimostrare la preesistenza, soprattutto quando l’amministrazione produce una istruttoria strutturata e documentata in senso contrario.
La ricostruzione dell’ante 1967 richiede quindi un’attività tecnica accurata, basata su fonti convergenti e verificabili. In assenza di una prova di questo tipo, il rischio di rigetto dell’istanza – e delle conseguenze che ne derivano – diventa estremamente elevato.
