Nel percorso di revisione delle direttive europee sugli appalti pubblici assume sempre più peso un tema spesso trattato come un passaggio tecnico delle procedure di gara: la qualificazione degli operatori economici.
Nel corso degli ultimi anni la disciplina europea del procurement si è progressivamente evoluta da un modello incentrato prevalentemente sul prezzo verso criteri di valutazione più complessi e strategici. Oggi gli appalti pubblici sono sempre più utilizzati come strumenti di politica economica per perseguire obiettivi quali la sostenibilità ambientale, la resilienza industriale, l’innovazione tecnologica e la sicurezza delle catene di approvvigionamento.
Qualificazione imprese: la partecipazione degli operatori al mercato europeo degli appalti
In questo contesto la verifica della capacità tecnica, economica e organizzativa delle imprese assume un ruolo sempre più rilevante per il funzionamento del mercato degli appalti pubblici, che rappresentano circa il 14% del PIL dell’Unione europea e costituiscono una delle principali leve attraverso cui le istituzioni europee orientano gli investimenti pubblici verso obiettivi strategici.
Eppure, nonostante queste dimensioni, il mercato europeo degli appalti rimane ancora fortemente frammentato. La partecipazione transfrontaliera alle gare pubbliche continua infatti a essere estremamente limitata e, secondo le analisi richiamate dalla ricerca, nei lavori pubblici si colloca mediamente tra il 2% e il 4% del totale delle procedure.
È proprio su questo aspetto che si concentra la ricerca dal titolo “Completare il puzzle della riforma europea degli appalti pubblici: verso un sistema europeo di qualificazione degli operatori economici?”, realizzata da Karolis Granickas (Open Contracting Partnership), Francesco Nicoli (Politecnico di Torino) Manfred Hafner (Johns Hopkins University SAIS-Europe) e Desiderio Berdini (CQOP).
Lo studio propone una riflessione su un aspetto spesso considerato come un elemento procedurale delle gare, ma che in realtà incide in modo diretto sull’efficienza del sistema: le modalità con cui le amministrazioni verificano la capacità delle imprese che intendono partecipare al mercato degli appalti pubblici.
Secondo gli autori, la qualificazione degli operatori economici non dovrebbe essere considerata un semplice passaggio tecnico, ma una vera variabile progettuale del sistema degli appalti pubblici, capace di influenzare tempi, costi amministrativi e livello di fiducia tra imprese e amministrazioni.
Per analizzare il funzionamento dei sistemi di qualificazione, la ricerca propone inoltre un quadro analitico basato su tre dimensioni fondamentali:
- la costruzione della fiducia, cioè la capacità del sistema di garantire alle amministrazioni che l’operatore economico possieda realmente i requisiti dichiarati;
- il costo amministrativo delle verifiche, che incide sia sulle amministrazioni aggiudicatrici sia sulle imprese partecipanti;
- l’impatto sui tempi delle procedure di gara, elemento particolarmente rilevante in un contesto in cui la rapidità degli investimenti pubblici è diventata una priorità delle politiche europee.
Il sistema SOA: una qualificazione ex ante delle imprese
Nel sistema italiano dei lavori pubblici la verifica della capacità delle imprese non avviene all’interno di ogni singola procedura di gara.
Per gli appalti di lavori sopra una determinata soglia, la qualificazione dell’operatore economico avviene infatti prima della gara, attraverso il sistema delle Società Organismi di Attestazione (SOA).
Le SOA sono organismi privati autorizzati che svolgono una verifica articolata dei requisiti delle imprese, accertando:
- la regolarità giuridica e amministrativa dell’operatore economico
- la capacità economico-finanziaria
- l’esperienza maturata nei lavori pubblici
- la struttura organizzativa e le risorse tecniche disponibili.
L’attestazione rilasciata costituisce condizione necessaria per la partecipazione alle gare di lavori pubblici nelle categorie e classifiche di importo corrispondenti.
Questo modello sposta quindi la verifica dei requisiti dalla singola procedura di gara a una fase precedente, rendendo la qualificazione riutilizzabile per più procedure e riducendo la duplicazione delle verifiche amministrative.
Nella prefazione al lavoro, il presidente dell’ANAC Giuseppe Busia evidenzia come il tema della qualificazione degli operatori economici rappresenti uno snodo sempre più rilevante nel funzionamento del mercato europeo degli appalti pubblici, sottolineando la necessità di strumenti affidabili che consentano alle amministrazioni di valutare in modo efficace la capacità delle imprese e favorire una maggiore integrazione del mercato.
Cosa pensano le imprese: i risultati dell’indagine tra operatori certificati SOA
Per comprendere meglio quali siano le reali difficoltà delle imprese nel partecipare al mercato europeo degli appalti pubblici, la ricerca ha affiancato all’analisi giuridica e istituzionale un’indagine condotta nel dicembre 2025 tra imprese italiane certificate SOA attive nel settore dei lavori pubblici.
Il questionario è stato somministrato online a circa 8.000 imprese, con circa 700 risposte raccolte almeno su una parte delle domande. Pur non essendo concepita come indagine statisticamente rappresentativa dell’intero settore delle costruzioni, la rilevazione offre comunque un quadro significativo delle percezioni delle imprese che operano direttamente nel mercato degli appalti pubblici.
Il primo dato che emerge riguarda la percezione della difficoltà di operare oltre confine. La maggioranza assoluta degli intervistati ha dichiarato che svolgere attività economiche in un altro Paese europeo risulta difficile o molto difficile rispetto a operare in Italia, segnalando quindi una barriera di accesso ancora rilevante nel mercato unico degli appalti.
Come osserva Francesco Nicoli, il problema principale non riguarda tanto le regole di aggiudicazione quanto le difficoltà di accesso al mercato: “Il tema del procurement è centrale per molte ragioni: dal dibattito sul ‘buy European’ agli obiettivi ambientali, dalla sua centralità economica al tema dei costi e dell’efficienza amministrativa. Non possiamo tuttavia non constatare che, a livello europeo, gli appalti realmente transfrontalieri sono quasi del tutto assenti. Come emerge dal nostro lavoro, il nodo centrale è l’eccessivo onere amministrativo e la duplicazione delle verifiche. Prima ancora di preoccuparci delle procedure di aggiudicazione, dobbiamo facilitare la partecipazione: oggi molte imprese non partecipano neppure alle gare oltre confine.”
Quando alle imprese è stato chiesto quali interventi potrebbero facilitare la partecipazione alle gare europee, le risposte hanno evidenziato alcune priorità molto chiare.
Tra le azioni considerate più rilevanti emergono in particolare:
- un portale unico europeo degli appalti pubblici, indicato come priorità elevata dall’83% degli intervistati;
- il riconoscimento reciproco delle pre-certificazioni tra Stati membri, ritenuto prioritario dal 63% delle imprese.
Le imprese hanno inoltre indicato con chiarezza quali benefici concreti potrebbe generare un sistema europeo di qualificazione ispirato al modello SOA.
Tra i vantaggi più rilevanti figurano:
- evitare la duplicazione di documenti e verifiche, indicato dal 70% degli intervistati come principale beneficio;
- ridurre i tempi di verifica dei requisiti, segnalato dal 66% delle imprese.
Un ulteriore elemento interessante riguarda la percezione del possibile ruolo del modello italiano nel contesto europeo. In una domanda specifica, oltre il 73% degli intervistati ha dichiarato che un sistema di qualificazione europeo ispirato al modello SOA sarebbe utile nel processo di riforma delle norme sugli appalti pubblici, mentre solo una quota molto limitata si è espressa in senso contrario.
Nel complesso, i risultati dell’indagine confermano un aspetto centrale messo in evidenza dagli autori dello studio: la partecipazione transfrontaliera agli appalti non è ostacolata tanto da discriminazioni nella fase di aggiudicazione, quanto piuttosto dalla complessità amministrativa e dalla duplicazione delle verifiche.
I possibili scenari di riforma del sistema europeo di qualificazione
Partendo dall’analisi del funzionamento attuale del mercato europeo degli appalti e dalle evidenze raccolte tra le imprese, la ricerca individua tre possibili percorsi di evoluzione del sistema di qualificazione degli operatori economici a livello europeo.
Il primo scenario riguarda il rafforzamento del principio di riconoscimento reciproco tra gli Stati membri. In questo caso non verrebbe creato un nuovo sistema europeo di qualificazione, ma si interverrebbe per rendere effettivo il riconoscimento della documentazione e delle certificazioni già rilasciate nei diversi Paesi.
L’obiettivo sarebbe quello di evitare che le imprese debbano dimostrare più volte gli stessi requisiti quando partecipano a gare bandite in Stati diversi.
Un secondo possibile sviluppo riguarda invece la creazione di un sistema europeo armonizzato di organismi di qualificazione, abilitati a rilasciare certificazioni valide nei diversi Stati membri.
In questo modello, le verifiche sui requisiti degli operatori economici verrebbero effettuate da organismi accreditati secondo standard comuni a livello europeo, con la possibilità per le imprese di utilizzare la stessa qualificazione per partecipare a gare in più Paesi.
“Tra i diversi modelli presenti a livello dell’Unione, il modello SOA è apparso fin da subito come un unicum potenzialmente imitabile, per una serie di caratteristiche che lo rendono strutturalmente diverso dagli altri sistemi. In gran parte dei Paesi europei la qualificazione avviene ancora gara per gara”, ha osservato in proposito Karolis Granickas. “Con l’aumentare dei requisiti richiesti ai fornitori e della complessità delle offerte, soprattutto in un contesto di procurement sempre più strategico, le criticità di una verifica ripetuta e frammentata sono ormai evidenti.”
Il terzo scenario, più ambizioso, ipotizza invece la creazione di una vera e propria Autorità europea per la qualificazione degli operatori economici, definita nella ricerca con l’espressione “EuroSOA”. In questo modello, un sistema europeo centralizzato potrebbe coordinare gli organismi di qualificazione e garantire standard comuni di verifica, creando di fatto una sorta di passaporto europeo delle imprese per la partecipazione agli appalti pubblici.
Come sottolinea Manfred Hafner, il tema della qualificazione è ampio e complesso, riguardando non solo i lavori pubblici ma anche, in prospettiva, i servizi e le forniture: “Con questa ricerca partiamo dal mercato dei lavori pubblici in Italia, ma non necessariamente ci fermiamo qui. La doppia transizione digitale ed energetica in corso crea le condizioni per rendere ancora più centrale un sistema europeo interoperabile di qualificazione, capace di trasformare i dati in fiducia e di accompagnare l’evoluzione del mercato unico.”
Il modello SOA italiano nel dibattito europeo sulla qualificazione
All’interno di questo scenario di riforma, la ricerca dedica particolare attenzione all’esperienza italiana del sistema di qualificazione delle imprese di costruzione.
Il modello delle Società Organismi di Attestazione (SOA) rappresenta infatti oggi il sistema più strutturato di prequalificazione obbligatoria per i lavori pubblici presente nell’Unione europea.
La sua caratteristica principale consiste nello spostare la verifica dei requisiti delle imprese dalla singola procedura di gara a una fase precedente, attraverso un sistema di attestazione che certifica in modo preventivo la capacità tecnica, organizzativa ed economico-finanziaria degli operatori economici.
In questo modo la qualificazione diventa riutilizzabile per più procedure di gara, riducendo la duplicazione delle verifiche amministrative e contribuendo a comprimere i tempi di aggiudicazione.
Secondo gli autori della ricerca, questo modello presenta alcune caratteristiche che potrebbero risultare particolarmente rilevanti nel dibattito europeo sulla riforma degli appalti pubblici: la verifica ex ante dei requisiti, la riutilizzabilità della qualificazione, la presenza di organismi di attestazione accreditati e la vigilanza pubblica sul sistema.
Spiega Desiderio Berdini: “Con il modello SOA possiamo essere tutti orgogliosi di rappresentare un unicum in Europa. La SOA è un sistema strutturato di qualificazione ex ante per i lavori pubblici che, da oltre venticinque anni, regola il mercato delle costruzioni e riflette i principi che la Commissione europea oggi richiama: tutela della concorrenza, qualificazione per l’accesso alle gare, selezione basata sul merito e non solo sul prezzo, proporzionalità dei requisiti e suddivisione in lotti per favorire l’accesso al mercato. L’esperienza maturata può valorizzare le nostre imprese con ambizioni europee e diventare un benchmark concreto per rafforzare il mercato unico. Non dobbiamo lasciarci sfuggire questa occasione.”
In questo senso, la ricerca suggerisce che la discussione sulla riforma europea degli appalti pubblici potrebbe rappresentare un’occasione per ripensare il ruolo dei sistemi di qualificazione degli operatori economici, non più come semplice strumento procedurale ma come una componente strutturale del funzionamento del mercato unico degli appalti.
La possibilità di costruire meccanismi di qualificazione interoperabili tra gli Stati membri, eventualmente basati su sistemi di certificazione riutilizzabili e su standard comuni di verifica, rappresenta infatti uno degli elementi che potrebbero contribuire a ridurre la frammentazione del mercato europeo degli appalti.
In questo contesto, l’esperienza maturata in Italia con il sistema SOA offre un caso di studio concreto su cui riflettere nel percorso di riforma del procurement europeo.
