Dopo la conversione in legge 15 gennaio 2026, n. 4 del D.L. n. 175/2025, ANCI ha pubblicato una nota esplicativa sulle “Misure urgenti in materia di Piano Transizione 5.0 e di produzione di energia da fonti rinnovabili”.
Il documento ricostruisce in modo sistematico le modifiche introdotte al d.lgs. n. 190/2024 (Testo Unico FER) e ne evidenzia le ricadute operative per gli enti locali, con particolare riferimento all’individuazione delle aree idonee e ai regimi amministrativi applicabili agli impianti.
Impianti FER: la nota ANCI su Aree Idonee e procedure
Il provvedimento si inserisce in una fase particolarmente importante dell’attuazione del PNIEC e degli obiettivi PNRR, intervenendo su uno degli aspetti più delicati della transizione energetica: la localizzazione degli impianti e l’equilibrio tra accelerazione delle fonti rinnovabili e tutela del territorio.
Dopo l’annullamento del precedente DM “Aree idonee”, il legislatore ha scelto di riportare la disciplina nella fonte primaria, ridefinendo direttamente nel Testo Unico FER il perimetro delle aree idonee su terraferma e a mare, i limiti quantitativi per le aree agricole, le condizioni per il fotovoltaico a terra, il regime semplificato nelle aree qualificate come idonee e il ruolo delle Regioni, con un esplicito richiamo al coinvolgimento degli enti locali.
Per i Comuni, e più in generale per le Pubbliche Amministrazioni, le modifiche incidono sulla pianificazione territoriale, sulla gestione delle conferenze di servizi, sui rapporti con gli operatori energetici e sulle attività di controllo successivo, in particolare per gli impianti agrivoltaici.
La nuova definizione di impianto agrivoltaico
Come sottolinea ANCI, la prima modifica riguarda l’introduzione, all’interno dell’articolo 4 del d.lgs. n. 190/2024, della definizione di impianto agrivoltaico, ovvero impianto fotovoltaico che preserva la continuità delle attività colturali e pastorali nel sito di installazione. Tale continuità può essere assicurata anche mediante la collocazione dei moduli in posizione elevata da terra, la loro eventuale rotazione e l’impiego di strumenti di agricoltura digitale e di precisione.
L’agrivoltaico non è più identificato solo per configurazione strutturale, ma per funzione. L’impianto deve essere compatibile con la permanenza dell’attività agricola e non può tradursi in una sostanziale sottrazione di suolo produttivo.
Dal punto di vista amministrativo, questo comporta che la valutazione del progetto deve considerare l’effettiva sostenibilità agronomica dell’intervento.
Sanzioni e verifiche dei Comuni sugli impianti agrivoltaici
La modifica dell’articolo 11 del Testo Unico FER estende il regime sanzionatorio anche agli impianti agrivoltaici che non garantiscano la continuità delle attività colturali e pastorali.
Fermo restando l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi, viene introdotta una previsione di particolare rilievo: nei cinque anni successivi alla realizzazione dell’impianto, il Comune territorialmente competente è chiamato a verificare la persistente idoneità del sito all’uso agro-pastorale.
Si tratta di una novità significativa sotto il profilo organizzativo. Il controllo si estende nel tempo, con una funzione di monitoraggio che presuppone:
- la disponibilità di parametri oggettivi per valutare la produttività agricola;
- la possibilità di acquisire o verificare dati agronomici attendibili;
- un coordinamento tra asseverazione progettuale e controllo successivo.
ANCI ha segnalato il rischio che tale previsione, in assenza di risorse dedicate e linee guida uniformi, possa gravare in modo rilevante sugli enti locali. Senza protocolli operativi chiari, il controllo quinquennale rischia di diventare per i Comuni di minori dimensioni un adempimento complesso e potenzialmente esposto a contenzioso.
Aree idonee su terraferma
La legge introduce il nuovo articolo 11-bis nel d.lgs. n. 190/2024, sostituendo la disciplina previgente dell’articolo 20 del d.lgs. n. 199/2021.
In via generale, sono considerate aree idonee ex lege i siti già occupati da impianti della medesima fonte oggetto di modifica, rifacimento o potenziamento entro determinati limiti dimensionali, i siti oggetto di bonifica, le cave e le miniere cessate o degradate, le discariche chiuse o ripristinate, nonché una serie articolata di aree nella disponibilità di soggetti pubblici o concessionari statali.
Per il fotovoltaico, l’elenco viene ampliato includendo le aree interne agli stabilimenti industriali e le aree agricole entro 350 metri dagli stessi, le aree adiacenti alla rete autostradale entro 300 metri, gli edifici e le relative pertinenze, le aree industriali, commerciali e logistiche, le coperture dei parcheggi, gli invasi idrici e i laghi di cava.
L’impostazione è chiaramente orientata all’accelerazione: una volta che l’area rientra nelle categorie individuate ex lege, il margine di valutazione in ordine alla localizzazione si riduce sensibilmente.
ANCI ha tuttavia evidenziato la necessità di criteri applicativi più puntuali, soprattutto nei territori già interessati da una forte concentrazione di impianti o in presenza di vincoli paesaggistici e ambientali. In mancanza di una perimetrazione più dettagliata, la qualificazione automatica potrebbe generare tensioni con le comunità locali e con la pianificazione urbanistica vigente.
Fotovoltaico a terra in zona agricola
Il comma 2 del nuovo articolo 11-bis disciplina in modo restrittivo l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zona agricola.
L’installazione è consentita solo in specifiche tipologie di aree già individuate dalla norma e, per gli impianti esistenti, senza incremento della superficie occupata. Sono fatte salve le comunità energetiche rinnovabili e i progetti connessi al PNRR e al PNC.
Rimane sempre ammessa la realizzazione di impianti agrivoltaici con moduli elevati. In questo caso, il proponente deve allegare una dichiarazione asseverata di un professionista abilitato che attesti la conservazione di almeno l’80% della produzione lorda vendibile.
La previsione introduce un parametro tecnico chiaro, ma la sua concreta applicazione richiederà criteri condivisi per la determinazione della produzione di riferimento e per la verifica nel tempo del rispetto della soglia.
Individuazione delle aree idonee e coinvolgimento degli enti locali
Il comma 3 del nuovo articolo 11-bis attribuisce alle Regioni il compito di individuare, con propria legge, ulteriori aree idonee rispetto a quelle già qualificate ex lege. Il termine è di 120 giorni dall’entrata in vigore della disposizione (180 per le Province autonome).
L’elemento più rilevante è l’esplicito richiamo al necessario coinvolgimento degli enti locali nel processo di individuazione delle aree. Si tratta di un passaggio che recepisce una richiesta di ANCI, anche alla luce delle criticità emerse dopo l’annullamento del DM “Aree idonee”.
La norma prevede inoltre il potere sostitutivo dello Stato in caso di mancata adozione della legge regionale o di violazione dei principi e criteri stabiliti.
Principi e criteri per l’individuazione delle ulteriori aree idonee
Il comma 4 dell'art. 11-bis definisce i criteri vincolanti per Regioni e Province autonome. Viene ribadita la necessità di tutelare patrimonio culturale e paesaggistico, ambiente, aree agricole e forestali di pregio, Rete Natura 2000 e siti UNESCO.
Al tempo stesso, la norma vieta l’introduzione di divieti generali e astratti all’installazione di impianti FER, imponendo una modulazione dell’idoneità in funzione della tecnologia e della potenza.
Un passaggio particolarmente significativo riguarda le aree agricole: la superficie agricola utilizzata (SAU) qualificabile come idonea a livello regionale deve collocarsi tra lo 0,8% e il 3% della SAU complessiva, comprensiva anche delle superfici interessate da impianti agrivoltaici. È prevista inoltre la possibilità di fissare limiti massimi differenziati a livello comunale.
Questo parametro introduce un vincolo quantitativo preciso, che mira a bilanciare sviluppo delle FER e tutela della funzione agricola. Tuttavia, la distribuzione territoriale di quella percentuale diventa il vero nodo, con particolare riferimento alla ripartizione del carico impiantistico tra i Comuni e alla definizione dei criteri di equità territoriale.
ANCI ha evidenziato l’opportunità che i Comuni siano interpellati nella definizione delle percentuali riferite al proprio territorio, in ragione della conoscenza diretta delle caratteristiche agricole e produttive locali.
Aree idonee a mare e siti UNESCO
Il nuovo articolo 11-ter disciplina le aree idonee per impianti off-shore. Sono considerate tali le aree individuate dai Piani di gestione dello spazio marittimo, nonché – in ogni caso – le piattaforme petrolifere in disuso e le aree entro due miglia nautiche dalle stesse, oltre ai porti per impianti eolici fino a 100 MW, previa eventuale variante del piano regolatore portuale.
È previsto che il MASE pubblichi un vademecum contenente l’elenco degli adempimenti e delle informazioni minime necessarie per l’avvio del procedimento di Autorizzazione Unica.
ANCI ha evidenziato la necessità di una maggiore condivisione tecnico-politica con i territori costieri interessati, soprattutto alla luce dell’impatto che tali impianti possono avere su pesca, paesaggio e assetti economici locali.
Secondo invece quanto previsto dal nuovo articolo 11-quinquies, nelle zone di protezione dei siti UNESCO l’installazione di impianti FER è limitata agli interventi in attività libera. La previsione rafforza il principio di tutela culturale e paesaggistica.
Regimi amministrativi semplificati
Il nuovo articolo 11-quater introduce un regime procedimentale semplificato per gli impianti ricadenti in aree idonee.
Per gli interventi in attività libera o soggetti a PAS, non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica, ma l’autorità competente esprime un parere obbligatorio non vincolante. Nei procedimenti di Autorizzazione Unica, il parere paesaggistico resta obbligatorio ma non vincolante, e i termini procedimentali sono ridotti di un terzo.
La semplificazione si applica solo se l’impianto ricade interamente in area idonea.
Qui la criticità è evidente: la stratificazione normativa (TU FER, correttivo, nuove deroghe) rende il quadro applicativo complesso. ANCI ha chiesto un coordinamento più chiaro con le disposizioni già vigenti del d.lgs. n. 190/2024, in particolare con gli articoli 7 e 8. Per i Comuni, la questione centrale è la gestione dei pareri paesaggistici e il coordinamento tra termini ridotti e completezza istruttoria.
Piattaforma digitale e regime transitorio
La legge, con il nuovo articolo 12-bis, rafforza la piattaforma digitale per le aree idonee, demandando a un decreto del MASE la disciplina delle modalità operative, con intesa in Conferenza Unificata. La piattaforma dovrà essere interoperabile con il sistema di monitoraggio PNIEC e includere un contatore delle SAU utilizzate per impianti FER.
È prevista inoltre una disciplina transitoria: le nuove disposizioni non si applicano ai procedimenti per i quali sia già stata completata la verifica di completezza della documentazione. Per i progetti insistenti su aree di elevato valore agricolo, è riconosciuta alle Regioni la possibilità di opposizione in Conferenza di servizi.
Conclusioni
La legge n. 4/2026 ha rafforzato l’impianto del Testo Unico FER, puntando con decisione sull’accelerazione: ampliamento delle aree idonee ex lege, limiti percentuali alla SAU, semplificazioni procedimentali e riduzione dei termini.
Allo stesso tempo, la riforma introduce nuovi livelli di responsabilità per i Comuni, prevedendo il controllo quinquennale sugli impianti agrivoltaici, la gestione di procedimenti con termini ridotti e un confronto costante con le Regioni chiamate a distribuire sul territorio la quota di superficie agricola qualificabile come idonea.
Se la qualificazione ex lege delle aree ha ridotto gli spazi di pianificazione preventiva, senza criteri applicativi chiari e un coordinamento stabile tra Stato, Regioni ed enti locali, il rischio è una gestione disomogenea.
La nota ANCI ha il merito di evidenziare questi punti critici e di richiamare la necessità di un confronto strutturato sul Testo Unico FER, per sostenere la pubblica amministrazione nella capacità di reggere l’accelerazione senza perdere equilibrio territoriale.
