Nel sistema autorizzativo degli impianti da fonti rinnovabili, la qualificazione di un’area come idonea o non idonea può cambiare il percorso del progetto, ma non basta, da sola, a stabilire se l’impianto possa essere realizzato.
Un’area non idonea, infatti, non è necessariamente un’area vietata, perché la compatibilità dell’intervento deve essere comunque verificata all’interno del procedimento autorizzativo.
Lo stesso problema si pone quando l’operatore ritiene che una disciplina generale possa danneggiare il proprio progetto: non sempre è possibile impugnarla subito, soprattutto quando gli effetti sulla sua posizione dipendono ancora da una legge regionale o da un successivo provvedimento amministrativo.
Su questi aspetti si è pronunciato il Consiglio di Stato con la sentenza del 12 agosto 2026, n. 6511, relativa all’impugnazione di alcune disposizioni del D.M. 21 giugno 2024 da parte di una società attiva nella produzione di energia da fonti rinnovabili, dopo che il TAR Lazio aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse.
La questione è soprattutto processuale, perché occorre stabilire quando una disciplina regolamentare produca una lesione tale da poter essere immediatamente impugnata; nella motivazione, però, trovano spazio anche il significato da attribuire alle aree non idonee e gli effetti del nuovo quadro normativo introdotto dal D.L. n. 175/2025, convertito dalla Legge n. 4/2026.
Aree idonee FER: il Consiglio di Stato sull'impugnazione della normativa
La controversia nasce dall’impugnazione degli artt. 1, 3 e 7 del D.M. 21 giugno 2024, adottato in attuazione dell’art. 20, comma 1, del D.Lgs. n. 199/2021 per definire i criteri di individuazione delle superfici e delle aree idonee all’installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili.
A promuovere il giudizio era una società che in procinto di sviluppare un progetto di aggiornamento tecnologico di un parco eolico di 42 MW mediante repowering.
Secondo la società, diverse previsioni del decreto presentavano profili di illegittimità, sia perché avrebbero lasciato alle Regioni margini eccessivamente ampi nell’individuazione delle aree idonee e non idonee, sia perché il sistema così delineato avrebbe potuto incidere sulla semplificazione delle procedure autorizzative e sulla stabilità degli investimenti.
Il TAR Lazio, con la sentenza n. 9166/2025, non aveva però esaminato nel merito buona parte delle contestazioni, avendo dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse, punto dal quale ha preso le mosse l’appello deciso dal Consiglio di Stato.
Impugnazione dei regolamenti: i presupposti per l’interesse a ricorrere
Il Consiglio di Stato parte dai principi generali sull’interesse a ricorrere, che presuppongono una lesione attuale della posizione del ricorrente e un’utilità effettiva conseguibile attraverso l’annullamento dell’atto.
La stessa impostazione vale quando si impugna un regolamento o un provvedimento amministrativo generale, rispetto ai quali occorre verificare se il pregiudizio derivi già direttamente dalla disciplina contestata oppure debba ancora passare attraverso successivi atti applicativi.
Nel primo caso l’impugnazione immediata è possibile, soprattutto quando i provvedimenti successivi hanno contenuto già preordinato dalla fonte regolamentare e rappresentano, sostanzialmente, la sua mera applicazione. Se invece l’effetto lesivo dipende da ulteriori valutazioni e decisioni dell’amministrazione, l’interesse al ricorso nasce soltanto quando viene adottato l’atto capace di incidere effettivamente sulla posizione dell’interessato.
Impianti FER: quando il pregiudizio dell’operatore diventa attuale
La circostanza che la società operasse nel settore delle energie rinnovabili e avesse un procedimento in corso non era sufficiente, secondo i giudici, a dimostrare che il D.M. 21 giugno 2024 avesse già prodotto una lesione diretta e attuale.
Le imprese potrebbero infatti concludere positivamente i propri procedimenti senza subire alcuna conseguenza negativa riconducibile alla disciplina regolamentare o a quella regionale. La lesione diventa attuale soltanto “se” e “quando” un’istanza venga effettivamente respinta e sempre che il diniego sia causalmente collegato proprio ai profili di illegittimità contestati.
Nel caso della società appellante, il Consiglio di Stato ha ritenuto il pregiudizio addirittura “doppiamente ipotetico”, perché presupponeva, da una parte, che la futura disciplina regionale modificasse la qualificazione dell’area sulla quale avrebbe dovuto essere realizzato il progetto, al momento indicata come idonea, e, dall’altra, che proprio questa diversa e peggiorativa qualificazione determinasse un esito negativo del procedimento.
Finché questi passaggi rimanevano eventuali, mancava quindi quella lesione attuale che avrebbe consentito di impugnare direttamente la disciplina generale. In presenza invece di un diniego riconducibile al quadro regolamentare e regionale contestato, l’operatore avrebbe conservato la possibilità di impugnare l’atto applicativo e, insieme ad esso, di censurare la disciplina che ne costituisce il presupposto.
Aree non idonee FER: quali poteri spettano alle Regioni
Tra le contestazioni formulate dalla società vi era anche quella relativa al potere riconosciuto alle Regioni di individuare con proprie leggi le aree non idonee.
Secondo l’appellante, l’art. 20, comma 4, del D.Lgs. n. 199/2021 attribuiva alle Regioni il potere di individuare le aree idonee, senza prevedere espressamente una corrispondente competenza rispetto alle aree non idonee.
Su questo punto il Consiglio, dopo avere confermato l’inammissibilità dei primi motivi per difetto di interesse, ha aggiunto che la censura relativa al potere regionale sarebbe stata comunque infondata, richiamando quanto già affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 134/2024.
Secondo la Consulta, nel sistema delineato dal D.Lgs. n. 199/2021 e integrato sul piano tecnico dal D.M. 21 giugno 2024, il potere regionale di individuazione è stato riconosciuto anche con riferimento alle aree non idonee, possibilità che il decreto legislativo non esclude espressamente.
Da questa affermazione, tuttavia, non discende che la Regione possa trasformare l’inidoneità in un divieto preventivo e generalizzato.
Aree non idonee: perché non equivalgono a un divieto per gli impianti FER
Richiamando nuovamente la sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024, il Collegio ha precisato che la qualificazione di un’area come non idonea, anche quando deriva da una legge regionale, non può tradursi in un divieto assoluto stabilito a priori.
Il riferimento contenuto nell’art. 1, comma 2, lett. b), del D.M. 21 giugno 2024 alle Linee guida approvate con D.M. 10 settembre 2010 mantiene infatti ferma la necessità di valutare il singolo progetto nell’ambito del relativo procedimento autorizzativo.
L’inidoneità dell’area richiede un’idonea istruttoria e una motivazione rafforzata, ma non determina da sola l’impossibilità di realizzare l’impianto, perché anche all’interno di un’area classificata come non idonea possono emergere, nel corso del procedimento, elementi favorevoli all’autorizzazione dello specifico intervento.
In altri termini, la qualificazione come area non idonea non chiude il procedimento prima ancora che il progetto venga esaminato. L’amministrazione deve comunque valutare lo specifico intervento e può autorizzarlo quando, all’esito dell’istruttoria, emergano elementi che ne giustifichino la realizzazione, fermo restando l’onere di una motivazione rafforzata.
Anche su questo secondo profilo il Consiglio di Stato ha precisato che il ricorso era inammissibile per difetto di interesse, aggiungendo però che, ove fosse stata esaminata nel merito, sarebbe risultata comunque infondata proprio alla luce dei principi già fissati dalla Corte costituzionale.
D.L. n. 175/2025: quale disciplina si applica ai procedimenti FER in corso
Nel frattempo il quadro normativo è mutato e, proprio per questa ragione, nel corso del giudizio entrambe le parti avevano chiesto di valutare gli effetti della sopravvenuta disciplina introdotta dal D.L. n. 175/2025, convertito dalla Legge n. 4/2026.
I Ministeri sostenevano che il D.M. 21 giugno 2024 fosse ormai privo di efficacia giuridica per effetto della nuova regolazione, mentre la società chiedeva, dopo la riforma della sentenza del TAR, una declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse.
I giudici non hanno accolto nessuna delle due richieste, osservando anzitutto che non era stato dimostrato né il pieno conseguimento dell’interesse sostanziale perseguito dalla società né, al contrario, il sopravvenire di una situazione tale da rendere ormai inutile la prosecuzione del giudizio.
Il Collegio richiama inoltre l’art. 2, comma 1-bis, del D.L. n. 175/2025, introdotto dalla Legge n. 4/2026, secondo cui le nuove disposizioni richiamate dalla norma non si applicano alle procedure già in corso alla data di entrata in vigore del decreto, che continuano invece a svolgersi secondo la disciplina previgente.
Il nuovo quadro normativo non bastava quindi, da solo, a far venir meno il contenzioso, considerato che per le procedure già avviate può continuare a trovare applicazione la disciplina previgente.
Aree idonee FER: le indicazioni per operatori e procedimenti
Il rigetto dell’appello conferma quindi che, per contestare immediatamente una disciplina regolamentare, non basta prospettare le possibili conseguenze negative che questa potrà produrre su un progetto: occorre che la lesione sia già attuale oppure che i successivi atti abbiano un contenuto sostanzialmente vincolato dalla norma impugnata. Se, invece, tra la disciplina generale e il pregiudizio devono ancora inserirsi ulteriori scelte regionali o amministrative, la tutela potrà essere esercitata contro il successivo atto applicativo.
Sul versante delle aree non idonee, il Consiglio di Stato conferma invece un principio già affermato dalla Corte costituzionale: l’inidoneità non equivale a un divieto assoluto e preventivo, perché la possibilità di realizzare l’impianto deve essere verificata nel procedimento relativo allo specifico progetto, attraverso l’istruttoria e la motivazione richieste dal caso.
Resta infine il passaggio tra vecchia e nuova disciplina delle aree idonee. L’art. 2, comma 1-bis, del D.L. n. 175/2025 impedisce di applicare indistintamente il nuovo regime alle procedure già pendenti, per le quali occorre verificare di volta in volta se continui a operare la disciplina previgente.
