Aree idonee e fotovoltaico: il Consiglio di Stato fa chiarezza

Nel regime transitorio delineato dall’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, prima dell’adozione dei decreti ministeriali e delle leggi regionali sulle aree idonee, uno dei nodi più controversi ha riguardato l’identificazione delle aree idonee, con particolare riferimento al rapporto tra la lettera c-ter e la lettera c-quater del comma 8.

Dalla soluzione di questo dubbio dipende l’ampiezza reale delle superfici utilizzabili per gli impianti fotovoltaici e, di riflesso, la tenuta di molti procedimenti autorizzativi.

Con la sentenza del 30 dicembre 2025, n. 10383, il Consiglio di Stato è intervenuto in modo netto, prendendo posizione in un contrasto giurisprudenziale ormai evidente e offrendo una lettura sistematica che ha ricadute operative immediate.

PAS fotovoltaica e aree idonee: l'intervento del Consiglio di Stato

La controversia trae origine dalla presentazione, nel maggio 2024, di una istanza di Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra di potenza inferiore a 10 MW, localizzato in area agricola.

Il proponente aveva qualificato l’area come idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lettera c-ter, del d.lgs. n. 199/2021, trattandosi di terreno agricolo collocato entro il raggio di 500 metri da un sito produttivo e privo di vincoli paesaggistici diretti.

Il Comune, tuttavia, dopo una prima interlocuzione, aveva negato l’assenso, sostenendo che la sola riconducibilità alla lettera c-ter non fosse sufficiente. Secondo l’amministrazione, infatti, l’area avrebbe dovuto rispettare anche i requisiti previsti dalla lettera c-quater, in particolare quelli relativi alle fasce di rispetto dai beni tutelati, ritenuti applicabili in via generale.

Il diniego veniva impugnato davanti al giudice amministrativo, che in primo grado accoglieva il ricorso, ritenendo alternative – e non cumulative – le due fattispecie di cui alle lettere c-ter e c-quater.

Il Comune aveva quindi proposto appello, riportando al centro del giudizio una questione ormai ricorrente nella prassi applicativa del Testo Unico FER: la possibilità di utilizzare la lettera c-quater come norma “di chiusura”, idonea a restringere l’ambito operativo delle ipotesi di idoneità già tipizzate dal legislatore nel regime transitorio.

Il nodo interpretativo sui requisiti delle aree

È su questo punto che interviene in modo risolutivo il Consiglio di Stato, ricordando il contrasto nella diversa lettura dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021.

Secondo l’impostazione sostenuta da alcune amministrazioni e fatta propria da parte della giurisprudenza di primo grado (tra cui TAR Emilia-Romagna e TAR Lombardia), c-ter e c-quater dovrebbero operare congiuntamente. In questa prospettiva, un’area sarebbe “idonea” solo a condizione di rispettare, contemporaneamente:

• i requisiti di prossimità infrastrutturale e produttiva (c-ter);
• i requisiti quelli più restrittivi legati ai vincoli paesaggistici e alle fasce di rispetto (c-quater).

L’effetto pratico è evidente: riduzione drastica delle aree utilizzabili.

L’orientamento opposto - già seguito dal TAR Toscana - muove invece dalla autonomia delle singole lettere: l’area è idonea se rientra in una delle fattispecie tipizzate, senza cumulare i requisiti.

È proprio su questo bivio interpretativo che si innesta la decisione del Consiglio di Stato.

La lettura del Consiglio di Stato

Il Collegio si è soffermato sulla struttura del comma 8, evidenziando come il legislatore utilizzi un unico alinea (“sono considerate aree idonee…”) seguito da un elenco di lettere autonome, ciascuna delle quali individua una tipologia distinta di area idonea.

Se l’intenzione fosse stata quella di imporre requisiti aggiuntivi cumulativi, il legislatore – osserva il Consiglio di Stato – avrebbe dovuto adottare una tecnica normativa diversa, introducendo una disposizione separata e non un’ulteriore lettera nell’elenco.

Decisivo, poi, è l’incipit della lettera c-quater: “fatto salvo quanto previsto alle lettere…” che, sul piano testuale, non lascia spazio a una lettura cumulativa, ma richiama chiaramente un rapporto di sussidiarietà: la c-quater opera solo se non sono applicabili le ipotesi precedenti, inclusa la c-ter.

Ne consegue che:

• se l’area rientra nella c-ter, non si applicano i requisiti più restrittivi della c-quater;
• la c-quater interviene solo in via residuale, come fattispecie autonoma.

La Sezione rafforza questa conclusione attraverso un’interpretazione funzionale-teleologica, coerente con l’impianto complessivo della disciplina FER.

La lettera c-quater è stata introdotta dal d.l. n. 50/2022 con una finalità precisa: ampliare il novero delle aree idonee, includendo anche superfici non ancora antropizzate, ma a condizioni più rigorose sul piano paesaggistico e non per limitare retroattivamente le ipotesi già considerate idonee dal legislatore.

Lo confermano, in modo esplicito, anche i lavori preparatori, che parlano di “ulteriori aree” da considerare idonee. Un’espressione difficilmente conciliabile con una funzione restrittiva o di controllo generalizzato sulle fattispecie precedenti.

In questo senso, la lettura proposta dall’Amministrazione, che trasformerebbe la c-quater in una sorta di filtro generale – viene giudicata non solo forzata sul piano letterale, ma contraria alla ratio pro-FER che attraversa l’intero d.lgs. n. 199/2021.

Aree idonee e procedimento autorizzativo: nessun automatismo

Un passaggio particolarmente rilevante, per chi opera sul campo, riguarda il rapporto tra qualificazione ex lege dell’area e valutazione autorizzativa.

Il Consiglio di Stato chiarisce che l’inclusione di un’area tra quelle “idonee” ha natura transitoria, in attesa dei decreti ministeriali e della pianificazione regionale enon vincolante in senso assoluto.

Il vero bilanciamento tra interessi pubblici e privati avviene nel procedimento amministrativo, attraverso un’istruttoria concreta e una motivazione adeguata. La tipizzazione legislativa funge da linea di indirizzo, superabile solo con una motivazione rafforzata, in applicazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

È un chiarimento importante, perché ridimensiona i timori di un’“espansione incontrollata” degli impianti FER.

Conclusioni

Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati tutti i motivi di appello, confermando la sentenza di primo grado e respingendo integralmente l’impugnazione.

La pronuncia chiude, almeno sul piano dell’interpretazione dell’art. 20, comma 8, uno dei contrasti più significativi emersi negli ultimi anni in materia di aree idonee per il fotovoltaico a terra.

Dal punto di vista pratico, la sentenza offre alcuni alcuni punti fermi:

• le lettere c-ter e c-quater sono fattispecie autonome e alternative, non cumulabili;
• le aree agricole entro 500 metri da siti produttivi restano idonee ex lege, senza applicazione automatica delle fasce di rispetto della c-quater;
• la qualifica di area idonea non esaurisce il giudizio autorizzativo, che resta ancorato all’istruttoria concreta;
• nel regime transitorio, l’art. 20, comma 8, continua a essere la norma cardine per valutare la legittimità delle istanze FER.

Un chiarimento che, per chi progetta e segue procedimenti autorizzativi nel settore delle rinnovabili, segna un passaggio di particolare rilievo.