La presenza di una precedente autorizzazione paesaggistica può legittimare un fabbricato che, nel tempo, ha assunto dimensioni diverse da quelle valutate dall’amministrazione?
Il rilascio dell’Autorizzazione integrata ambientale può essere utilizzato per dimostrare che il'immobile nel quale viene esercitata l’attività produttiva sia urbanisticamente regolare? E il Comune, prima di ordinare la demolizione, deve verificare se la rimozione della parte abusiva possa compromettere quella regolarmente assentita?
Sono le questioni affrontate dal Consiglio di Stato con la sentenza del 15 giugno 2026, n. 4781, nella quale Palazzo Spada ha messo in relazione provvedimenti appartenenti a discipline differenti e ha ribadito un principio particolarmente rilevante nella ricostruzione dello stato legittimo, secondo cui la regolarità edilizia di un’opera deve essere dimostrata attraverso un titolo riferibile proprio a essa, nella consistenza effettivamente realizzata, e non può essere ricavata dalla presenza di autorizzazioni rilasciate per finalità diverse.
Autorizzazione paesaggistica e abusi edilizi: quando il titolo non copre le opere realizzate
La controversia nasce dall’impugnazione di un’ordinanza di demolizione adottata dal Comune nei confronti di alcune opere realizzate su un’area sottoposta a vincolo paesaggistico.
Il provvedimento repressivo riguardava un corpo di fabbrica composto da più manufatti e utilizzato come deposito di automezzi, officina, ripostiglio, autorimessa e locale tecnico, oltre a un terrapieno sul quale era stato realizzato un piazzale asfaltato di 354,80 mq, destinato alla manovra dei mezzi.
Dagli accertamenti comunali era emerso che il complesso edilizio era formato da diversi blocchi, alcuni dei quali aderenti tra loro, e che le opere ricadenti nel territorio del Comune che aveva adottato l’ordinanza non risultavano assistite da un corrispondente titolo edilizio e paesaggistico.
Il proprietario sosteneva, invece, che una parte delle strutture ricadente nel territorio di un Comune confinante fosse stata regolarmente autorizzata e che, per la porzione situata nel Comune procedente, fosse stata presentata una domanda di concessione edilizia in sanatoria, accompagnata dall’acquisizione dei pareri delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo e dal pagamento della relativa sanzione.
A sostegno della regolarità delle opere venivano inoltre richiamate un’autorizzazione paesaggistica rilasciata nel 1993 e l’Autorizzazione integrata ambientale relativa all’impianto. Poiché il TAR non aveva condiviso queste argomentazioni, il proprietario ha proposto appello davanti al Consiglio di Stato.
Autorizzazione paesaggistica: il titolo non copre opere diverse da quelle assentite
Secondo l’appellante, l’autorizzazione paesaggistica precedentemente rilasciata avrebbe dimostrato l’avvenuta valutazione delle opere da parte delle amministrazioni competenti alla tutela del vincolo.
Sul punto, il Collegio ha però rilevato che il provvedimento riguardava un fabbricato diverso da quello riscontrato al momento del sopralluogo, poiché la superficie autorizzata era pari a circa 345 mq, mentre il fabbricato esistente aveva raggiunto una superficie di circa 500 mq. La differenza tra quanto autorizzato e quanto effettivamente realizzato impediva, quindi, di riferire l’autorizzazione paesaggistica all’intero complesso nella sua configurazione attuale.
La decisione conferma che un titolo rilasciato per un determinato fabbricato non può estendere automaticamente i propri effetti a successivi ampliamenti o trasformazioni che abbiano modificato in misura rilevante la consistenza dell’intervento.
Il titolo paesaggistico, del resto, riguarda lo specifico progetto valutato dall’autorità competente e non può essere utilizzato per legittimare opere che, per dimensioni e caratteristiche, non coincidano con quelle originariamente autorizzate.
La domanda di sanatoria non equivale a un titolo favorevole
Sotto il profilo edilizio, l’appellante ha richiamato una domanda di concessione in sanatoria presentata ai sensi dell’art. 13 della Legge n. 47/1985.
Palazzo Spada ha però osservato al riguardo che tale domanda non era mai stata definita mediante un provvedimento espresso di accoglimento e che, decorso il termine previsto dalla disposizione applicabile, si era formato il silenzio-rigetto.
Di conseguenza, la domanda non poteva essere considerata ancora pendente, né la sua semplice presentazione poteva assumere un’efficacia legittimante.
L’art. 13 della Legge n. 47/1985, nella disciplina applicabile alla pratica esaminata, non collegava al silenzio dell’amministrazione la formazione di un titolo tacito, ma attribuiva al decorso del termine un effetto negativo. In assenza di un provvedimento favorevole, le opere continuavano quindi a essere prive di titolo edilizio.
In questa prospettiva, neppure il pagamento della somma o l’acquisizione dei pareri favorevoli richiamati dall’appellante potevano modificare la conclusione, poiché tali elementi non equivalevano al rilascio del provvedimento edilizio necessario a legittimare l’intervento.
Terrapieno e piazzale asfaltato: quando servono i titoli edilizio e paesaggistico
Nel caso in esame, la domanda di sanatoria e l’autorizzazione paesaggistica non comprendevano neppure il terrapieno e il piazzale asfaltato, che risultavano quindi privi di qualsiasi titolo riferibile alla loro realizzazione.
Mentre, secondo l’appellante, il terrapieno non richiedeva l’autorizzazione paesaggistica, anche in base alla disciplina del d.P.R. n. 31/2017, il Consiglio di Stato ha ricordato come il manufatto fosse comunque sprovvisto del titolo edilizio, circostanza già sufficiente a giustificare l’ordine di demolizione.
Peraltro, il terrapieno presentava dimensioni e consistenza tali da escluderne la natura pertinenziale o meramente accessoria, con la conseguenza che l’opera richiedeva anche il titolo paesaggistico, nella specie mancante.
La valutazione viene quindi ricondotta alle caratteristiche effettive dell’intervento. Non si trattava di una sistemazione esterna marginale, ma di un’opera di notevole consistenza, sulla quale era stato realizzato un piazzale asfaltato di oltre 350 mq, utilizzato per consentire la manovra dei mezzi a servizio dell’attività.
Nel caso esaminato, la qualificazione dell’opera come pertinenza non poteva dipendere soltanto dal rapporto funzionale con il fabbricato principale, ma doveva tenere conto anche della consistenza materiale dell’intervento e della trasformazione prodotta sul territorio.
AIA e abusi edilizi: il titolo ambientale non prova la conformità urbanistica
Un’altra tesi proposta dall’appellante per sostenere la legittimità dell’intervento riguardava il fatto che il piazzale e il capannone fossero stati considerati nell’ambito dell’AIA, circostanza che avrebbe dimostrato la loro conformità edilizia e urbanistica o, quantomeno, avrebbe fondato un legittimo affidamento sulla regolarità dei manufatti.
Anche in questo caso i giudici d’appello non hanno condiviso la ricostruzione, evidenziando che l’AIA è un titolo relativo alle modalità di esercizio dell’impianto, ma non presuppone la legittimità urbanistico-edilizia del fabbricato e non costituisce, di per sé, un titolo idoneo a dimostrarla.
La presenza dell’autorizzazione ambientale non poteva quindi essere utilizzata per colmare l’assenza del titolo edilizio o di un provvedimento di sanatoria.
AIA e legittimo affidamento: i limiti dell’autorizzazione ambientale
Dalla diversa funzione dell’autorizzazione ambientale discende anche il rigetto della censura relativa al legittimo affidamento. Secondo l’appellante, il rilascio dell’AIA avrebbe ingenerato la convinzione che i manufatti presenti nell’impianto fossero regolari anche sotto il profilo edilizio.
Il Consiglio di Stato ha escluso questa possibilità perché il provvedimento richiamato non conteneva una valutazione idonea a legittimare le opere e non poteva essere considerato sostitutivo del titolo edilizio.
L’affidamento invocato dal privato poggiava quindi su un atto che aveva un oggetto diverso da quello rilevante nel procedimento repressivo. L’amministrazione ambientale aveva autorizzato l’esercizio dell’impianto secondo la disciplina di settore, ma ciò non equivaleva a riconoscere la legittimità urbanistica dei fabbricati utilizzati.
Sul piano operativo, dalla decisione emerge che, ai fini della ricostruzione dello stato legittimo, non è sufficiente richiamare la conoscenza dei manufatti da parte dell’amministrazione o la loro menzione nell’ambito di procedimenti aventi finalità differenti. Occorre individuare il titolo edilizio che ne abbia assentito la costruzione o il successivo provvedimento che ne abbia prodotto la regolarizzazione.
Fiscalizzazione dell’abuso e demolizione: quando si applica l’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001
Infine, l’appellante sosteneva che la parte della tettoia ricadente nel territorio del Comune procedente non potesse essere demolita senza compromettere la porzione situata nel Comune confinante, che, secondo la ricostruzione proposta, sarebbe stata regolarmente autorizzata.
Secondo il Consiglio di Stato, tuttavia, tale circostanza non rendeva illegittimo l’ordine di demolizione. Richiamando il proprio orientamento, il Collegio ha ricordato che l’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 ha carattere eccezionale e derogatorio e che non spetta all’amministrazione verificare, prima dell’adozione dell’ordine di demolizione, se ricorrano le condizioni per applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva.
La possibilità di mantenere la parte abusiva attraverso il pagamento della sanzione deve essere valutata nella fase esecutiva del procedimento, quando il privato abbia dimostrato, in modo rigoroso, che la demolizione non può essere eseguita senza arrecare un pregiudizio alla parte conforme.
La cosiddetta fiscalizzazione non costituisce quindi un’alternativa liberamente scelta dal responsabile dell’abuso, né un’opzione che il Comune debba esaminare d’ufficio prima di ordinare il ripristino. La regola resta la demolizione, mentre la sanzione pecuniaria può subentrare soltanto quando l’impossibilità di procedere alla rimozione selettiva sia stata accertata sulla base di elementi tecnici adeguati.
Questa valutazione non appartiene né alla fase del diniego della sanatoria né a quella nella quale viene adottato il contestuale ordine di demolizione, ma deve essere rinviata al momento in cui il provvedimento repressivo viene portato a esecuzione.
Stato legittimo e titoli amministrativi: le verifiche operative per tecnici e Comuni
L’appello è stato quindi respinto, confermando l’ordine di demolizione e restituendo alcune interessanti indicazioni in materia di verifiche tecniche e amministrative, che trovano il loro punto in comune nella necessità di mantenere distinti i diversi piani dell’azione amministrativa.
L’autorizzazione all’esercizio di un impianto non legittima il fabbricato, così come l’autorizzazione paesaggistica riferita a un’opera diversa non copre le trasformazioni successive, la domanda di sanatoria sulla quale si è formato il silenzio-rigetto non produce alcun effetto legittimante e l’eventuale sanzione pecuniaria non impedisce l’adozione dell’ordine di demolizione.
