Può un privato ottenere l'autorizzazione paesaggistica se lo strumento di pianificazione richiesto dalla legge non è mai stato approvato? L'inerzia dell'amministrazione può, con il trascorrere degli anni, trasformarsi in una ragione sufficiente per superare un vincolo previsto dalla legge?
E se quel ritardo si protrae per decenni, l'amministrazione può sostituire il piano con una valutazione del singolo intervento?
Ha risposto a queste domande il TAR Basilicata, sez. Potenza, con la sentenza del 2 luglio 2026, n. 255, pronunciandosi sul ricorso proposto da una società contro il diniego di autorizzazione paesaggistica motivato dalla mancata approvazione del Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito previsto dalla normativa regionale.
La pronuncia offre l'occasione per chiarire quale sia il rapporto tra attività di pianificazione e procedimento autorizzatorio, affermando che l'inerzia della pubblica amministrazione non è sufficiente a modificare i presupposti richiesti dalla legge per il rilascio del titolo.
Autorizzazione paesaggistica e piano esecutivo: cosa succede se la Regione non lo approva?
Il contenzioso è nato dalla richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata da una società per realizzare un complesso turistico-ricettivo.
Dopo una precedente sentenza con cui lo stesso TAR aveva accolto il ricorso contro il silenzio della Regione, ordinando la conclusione del procedimento, l'amministrazione aveva finalmente adottato un provvedimento espresso, respingendo l'istanza perché il Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito richiesto dalla legislazione regionale non era stato ancora approvato.
La società aveva quindi impugnato il diniego sostenendo che il ritardo ultratrentennale accumulato dalla Regione non potesse tradursi in un sostanziale blocco dell'edificazione e che l'amministrazione avrebbe comunque dovuto verificare la compatibilità paesaggistica dell'intervento sulla base delle prescrizioni contenute nel vigente Piano Paesistico di Area Vasta.
Secondo il Collegio, però, tutte queste censure si fondavano sull'idea che il lungo ritardo accumulato dalla Regione potesse giustificare il rilascio dell'autorizzazione anche in assenza del piano richiesto dalla legge. Un presupposto che il giudice ha escluso, osservando che l'inerzia dell'amministrazione non è idonea a modificare la disciplina normativa né a far venir meno un requisito imposto dal legislatore.
Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito: un presupposto indispensabile per l'autorizzazione paesaggistica
Per arrivare a questa conclusione il Collegio ha ricostruito il quadro normativo delineato dalla L.R. n. 3/1990, osservando che la disciplina regionale non si limita ad individuare gli strumenti della pianificazione paesaggistica, ma stabilisce anche il rapporto tra il Piano Territoriale Paesistico di Area Vasta e il successivo Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito.
La sentenza ricorda infatti che le disposizioni dei Piani Territoriali Paesistici sono vincolanti, ma precisa anche che, per determinate trasformazioni del territorio, la stessa normativa dispone espressamente che, fino all'approvazione del Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito, tali trasformazioni restano sospese.
La disciplina regionale prevede inoltre una possibile alternativa, consentendo ai Comuni di chiedere alla Regione l'autorizzazione a redigere, in sostituzione del Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito, un Piano Particolareggiato Esecutivo di iniziativa comunale con specifica considerazione dei valori ambientali, anch'esso soggetto all'approvazione regionale.
Da tale disciplina il TAR ha ricavato che l'autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in assenza del Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito oppure del Piano Particolareggiato Esecutivo Comunale previsto dalla legge, poiché una diversa soluzione finirebbe per sostituire il percorso pianificatorio imposto dalla normativa regionale.
Quando è possibile costruire senza un piano attuativo: il principio del lotto intercluso
Per spiegare perché il piano esecutivo non possa essere sostituito da una valutazione del progetto, il TAR ha richiamato un orientamento ormai consolidato del Consiglio di Stato in materia urbanistica.
Secondo tale giurisprudenza, il permesso di costruire può essere rilasciato anche in assenza dello strumento urbanistico attuativo soltanto nell'ipotesi eccezionale del lotto residuale o intercluso inserito in un'area già completamente urbanizzata e dotata delle necessarie opere di urbanizzazione.
Diversamente, quando il territorio presenta un'edificazione non omogenea e richiede un disegno complessivo di completamento, la preventiva approvazione dello strumento attuativo continua a rappresentare un passaggio imprescindibile.
Applicando tale orientamento anche alla fattispecie esaminata, il TAR ha osservato che la documentazione fotografica allegata al ricorso dimostrava come l'area interessata dall'intervento non potesse essere qualificata come lotto residuale o intercluso.
Di conseguenza, la preventiva approvazione del Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito, oppure del Piano Particolareggiato Esecutivo Comunale previsto dalla normativa regionale, rimaneva un presupposto indispensabile per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
L'inerzia della Regione non può sostituire la pianificazione paesaggistica
La società ricorrente sosteneva che, dopo oltre trent'anni di inattività della Regione, l'amministrazione avrebbe comunque dovuto verificare la compatibilità paesaggistica dell'intervento applicando direttamente le prescrizioni del Piano Paesistico di Area Vasta.
Il TAR non ha condiviso questa impostazione, ritenendo che la mancanza del Piano Paesistico Esecutivo d'Ambito impedisse il rilascio dell'autorizzazione e che tale presupposto non potesse essere sostituito da una valutazione del singolo intervento fondata esclusivamente sulle prescrizioni del Piano Paesistico di Area Vasta. Ne consegue che il procedimento autorizzatorio non può trasformarsi nello strumento attraverso il quale colmare l'assenza della pianificazione richiesta dalla legge.
Ricorso avverso il silenzio: il rimedio contro la mancata approvazione del piano paesaggistico
Pur respingendo il ricorso, il TAR ha precisato che il privato non resta privo di tutela nei confronti dell'amministrazione che omette di esercitare il proprio potere pianificatorio.
La strada individuata dall'ordinamento, però, non consiste nel chiedere il rilascio dell'autorizzazione in assenza del piano previsto dalla legge, bensì nell'attivare gli strumenti processuali diretti ad ottenere una pronuncia sul silenzio dell'amministrazione.
Richiamando numerosi precedenti giurisprudenziali, il Collegio ha precisato che il rito avverso il silenzio, disciplinato dagli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo, può trovare applicazione anche quando l'inerzia riguarda l'adozione o l'approvazione di strumenti urbanistici o paesaggistici attuativi, purché l'amministrazione sia tenuta a pronunciarsi sull'istanza del privato. Tale conclusione trova fondamento anche nell'art. 2 della Legge n. 241/1990, che impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
Piano paesaggistico mancante: perché l'autorizzazione non può sostituire la pianificazione
La sentenza distingue nettamente tra procedimento autorizzatorio, che può concludersi positivamente soltanto se risultano soddisfatti tutti i presupposti richiesti dalla legge, e attività di pianificazione, rispetto alla quale il privato può reagire all'inerzia dell'amministrazione attraverso il ricorso avverso il silenzio.
Tale distinzione ha portato il TAR ad escludere che un ritardo, anche protratto per decenni, possa legittimare il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica in assenza dello strumento pianificatorio imposto dalla normativa.
Se il piano manca, la strada indicata dall'ordinamento non consiste nel sostituirlo con una valutazione del singolo intervento, ma nell'attivare gli strumenti previsti per reagire all'inerzia dell'amministrazione.
