Autorizzazione paesaggistica postuma: il Consiglio di Stato su termini, silenzio e limiti

Cosa accade se l’Amministrazione supera il termine di 180 giorni previsto dall’art. 167 del Codice dei beni culturali per decidere sull’accertamento di compatibilità paesaggistica? Questo termine consuma definitivamente il potere? Si forma un silenzio assenso? E quale peso conserva il parere tardivo della Soprintendenza, soprattutto quando l’intervento ha generato nuovi volumi?

Si tratta di questioni che, nel procedimento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, mettono in evidenza la costante tensione tra tutela di un interesse sensibile e rispetto dei tempi procedimentali, dando spesso luogo a letture distorte del ruolo dei termini, del silenzio amministrativo e del valore dei pareri tardivi.

È in questo contesto che si inserisce la sentenza del Consiglio di Stato, 21 gennaio 2026, n. 507, offrendo chiarimenti puntuali su limiti, condizioni e conseguenze dell’autorizzazione paesaggistica postuma.

Autorizzazione paesaggistica postuma: no del Consiglio di Stato per nuove costruzioni

La controversia trae origine dalla realizzazione di un fabbricato residenziale in area sottoposta a vincolo paesaggistico, eseguita in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica richiesta dal d.lgs. n. 42/2004.

Solo successivamente all’esecuzione delle opere, i proprietari avevano presentato istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, confidando nella possibilità di una regolarizzazione postuma dell’intervento.

Nel corso del procedimento, la Soprintendenza aveva espresso un parere favorevole, ritenendo l’intervento compatibile sotto il profilo paesaggistico. Tale parere, tuttavia, era stato reso oltre il termine di 90 giorni previsto dalla norma.

L’Amministrazione regionale competente, a conclusione dell’istruttoria, aveva quindi negato l’accertamento di compatibilità, evidenziando da un lato la tardività e la conseguente inefficacia del parere soprintendentizio, dall’altro l’oggettiva inammissibilità dell’autorizzazione paesaggistica postuma, trattandosi di opere che avevano determinato la creazione di nuove superfici e volumi.

Il provvedimento di diniego era stato impugnato davanti al giudice amministrativo, sostenendo in particolare che:

• il superamento del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento avesse determinato la consumazione del potere o, comunque, la formazione di un silenzio significativo;
• il parere favorevole della Soprintendenza dovesse prevalere sulle valutazioni regionali, anche se reso tardivamente;
• eventuali ritardi e carenze procedimentali imputabili al Comune avessero inciso in modo determinante sull’esito della vicenda.

Il giudice di primo grado aveva respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure. Da qui l’appello, con cui i giudici di Palazzo Spada hanno fornito importanti chiarimenti sul corretto inquadramento dell’autorizzazione paesaggistica postuma.

Quadro normativo di riferimento

Il fulcro normativo del caso in esame è costituito dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, che sancisce il principio di necessaria anteriorità dell’autorizzazione paesaggistica rispetto alla realizzazione degli interventi edilizi in area vincolata.

In particolare, il comma 2 vieta l’avvio dei lavori in assenza del previo titolo paesaggistico, configurando un obbligo di astensione in capo al privato.

In via eccezionale, il legislatore ha previsto la possibilità di una valutazione postuma attraverso l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, che disciplina l’accertamento di compatibilità paesaggistica. Si tratta, tuttavia, di una deroga di stretta interpretazione, ammessa solo in presenza di specifiche condizioni oggettive.

Il comma 4 individua tassativamente i casi in cui l’autorizzazione paesaggistica postuma è consentita, escludendola espressamente quando l’intervento abbia comportato la creazione di nuove superfici utili o nuovi volumi, ovvero l’aumento di quelli legittimamente esistenti, salvo le ipotesi di manutenzione ordinaria o straordinaria e l’impiego di materiali difformi.

Il comma 5 dello stesso articolo disciplina il procedimento, fissando:

• il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di accertamento;
• il termine di 90 giorni per l’espressione del parere della Soprintendenza.

Sul piano procedimentale, vengono in rilievo anche le disposizioni della legge n. 241/1990, in particolare:

• l’art. 20, che regola il silenzio assenso nei procedimenti ad istanza di parte, ma che al comma 4 ne esclude l’applicazione agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico;
• l’art. 2, comma 8-bis, che disciplina gli effetti del silenzio tra pubbliche amministrazioni, prevedendo espressamente l’inefficacia degli atti tardivi nei casi normativamente tipizzati.

Nella questione rileva anche l’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, richiamato dall’art. 167, comma 4, per la qualificazione degli interventi edilizi ammissibili alla compatibilità paesaggistica postuma, limitatamente alle ipotesi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

È su questo impianto normativo, caratterizzato da una chiara gerarchia tra regola generale (autorizzazione preventiva) ed eccezione (valutazione postuma), che il Consiglio di Stato ha costruito il proprio ragionamento, ribadendo confini applicativi e conseguenze operative per amministrazioni e privati.

L'analisi del Consiglio

Spiega il Consiglio di Stato che il superamento del termine di 180 giorni previsto dall’art. 167 non incide sulla validità del provvedimento tardivo.

Si tratta di un termine funzionale all’obbligo di conclusione del procedimento, la cui violazione rileva sul piano della responsabilità dell’Amministrazione e legittima, al più, l’azione contro il silenzio inadempimento, ma non determina l’annullabilità del diniego.

Non solo: il decorso del termine non comporta neppure la formazione del silenzio assenso.

Due sono le motivazioni al riguardo:

• il procedimento riguarda un rapporto verticale tra privato e Amministrazione;
• l’art. 20 della legge n. 241/1990 esclude espressamente la sua applicazione ai procedimenti che coinvolgono interessi sensibili, tra cui quello paesaggistico.

Sempre in termini di “tardività”, quando il parere della Soprintendenza interviene oltre i 90 giorni, l’Amministrazione procedente recupera integralmente il potere valutativo, senza essere vincolata né condizionata dall’apporto tardivo.

Peraltro, le disposizioni dell’art. 167, comma 4 sulla sanatoria paesaggistica, attengono a casi eccezionali e di stretta interpretazione.

La creazione di nuove superfici o volumi esclude in radice l’accertamento di compatibilità paesaggistica, senza margini per letture estensive o soluzioni “eque” ex post.

Da qui discende che eventuali ritardi o omissioni procedimentali imputabili al Comune non rilevano: in presenza di vincolo paesaggistico, il privato ha l’obbligo di non avviare i lavori prima del rilascio dell’autorizzazione.

Conclusioni

L’appello è stato respinto, confermando la legittimità del diniego opposto dall’Amministrazione regionale.

Da sottolineare come i termini procedimentali previsti dall’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 non incidono sulla validità del provvedimento finale. Il decorso dei 180 giorni non consuma il potere dell’Amministrazione, né può essere utilizzato come strumento surrettizio di legittimazione dell’intervento, ma rileva esclusivamente sul piano dell’obbligo di provvedere e della responsabilità per inerzia.

È coerente quindi l’esclusione di qualsiasi possibilità di formazione del silenzio assenso: in presenza di interessi paesaggistici, il procedimento resta sottratto a meccanismi taciti e richiede sempre una valutazione espressa, motivata e consapevole.

L’inerzia assume invece rilievo nel caso della Soprintendenza, poiché il parere reso oltre i termini consente all’amministrazione procedente di recuperare l’autonomia valutativa, ferma restando l’impossibilità di superare i limiti oggettivi fissati dal legislatore.

Proprio per questo, la creazione di nuovi volumi o superfici resta, in ogni caso, incompatibile con l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma.