Quando un intervento già oggetto di SCIA viene modificato con opere di lieve entità, completamente interrate e funzionali anche al superamento delle barriere architettoniche, è davvero necessario riattivare il procedimento di autorizzazione paesaggistica solo perché l’immobile ricade in area vincolata?
L’assenza di qualsiasi modifica della sagoma esterna del terreno può essere considerata irrilevante?
Oppure la verifica prevista dall’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 deve misurarsi con l’effettiva incidenza tecnica delle varianti, e non soltanto con il pregio del contesto?
A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 9125 del 21 novembre 2025, si è confrontato con il tema delle varianti in area vincolata, individuando i limiti entro i quali il vincolo può imporre un nuovo passaggio autorizzatorio.
La vicenda: demolizione, SCIA in sanatoria e richiesta di autorizzazione paesaggistica
La vicenda prende avvio da un sopralluogo su un immobile ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico. L’amministrazione comunale aveva ritenuto che alcune opere fossero state eseguite in difformità rispetto a una precedente SCIA e in assenza del necessario titolo paesaggistico, disponendo la demolizione.
Le contestazioni riguardavano, tra l’altro, la realizzazione di un collegamento interrato con vano ascensore, la traslazione del tunnel rispetto alla posizione originariamente prevista, l’inserimento di pilastri e di una trave in calcestruzzo e un contenuto incremento volumetrico.
Successivamente parte delle opere veniva rimossa, veniva acquisita l’autorizzazione sismica e presentata una SCIA postuma ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) nel tentativo di regolarizzare le difformità.
Il Comune dichiarava la SCIA improcedibile, rilevando che l’immobile era già oggetto di ordinanza di demolizione e che l’intervento interessava un manufatto in parte abusivo. Nel frattempo la Soprintendenza evidenziava che le opere residue non potevano essere considerate di lieve entità e dovevano essere sottoposte a verifica paesaggistica.
La società impugnava tali provvedimenti, contestando la dichiarazione di improcedibilità della SCIA e l’invito a presentare un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica.
Il giudice di primo grado, pur dichiarando improcedibile il ricorso contro l’ordinanza di demolizione, accoglieva i motivi aggiunti e annullava gli atti con cui il Comune subordinava la regolarizzazione delle varianti al previo titolo paesaggistico.
Contro questa parte della decisione l’amministrazione statale preposta alla tutela del vincolo proponeva appello.
Autorizzazione paesaggistica in area vincolata: D.Lgs. n. 42/2004 e d.P.R. n. 31/2017
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è utile circoscrivere il quadro normativo di riferimento. La questione era semplice nella sua formulazione: le varianti contestate rientravano nel perimetro dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria oppure potevano essere considerate interventi esclusi o comunque non tali da imporre un nuovo passaggio autorizzatorio?
Art. 146 D.Lgs. n. 42/2004
L’art. 146 rappresenta la regola generale. In area vincolata gli interventi che incidono sui valori paesaggistici richiedono autorizzazione paesaggistica preventiva, autonoma e presupposta rispetto ai titoli edilizi. Le opere non possono essere avviate prima del rilascio dell’autorizzazione e, fuori dai casi tassativi di cui all’art. 167, non è ammesso il rilascio in sanatoria.
Art. 149 D.Lgs. n. 42/2004
L’art. 149 individua le ipotesi in cui l’autorizzazione non è richiesta, in particolare per interventi che non alterano lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici. La norma ricorda che in area vincolata non ogni intervento comporta automaticamente un nuovo procedimento paesaggistico: è necessario verificare l’effettiva incidenza dell’opera.
Art. 167 D.Lgs. n. 42/2004
L’art. 167 disciplina gli effetti dell’illecito paesaggistico. La regola è la rimessione in pristino, con una possibilità di accertamento di compatibilità solo nei casi tassativi indicati dal comma 4. In questo contesto assumono rilievo parametri tecnici come sagoma, superfici e volumi, perché incidono sulla stessa ammissibilità della compatibilità.
D.P.R. n. 31/2017 e Allegato A
Il passaggio centrale della sentenza riguarda il rinvio al d.P.R. n. 31/2017. L’art. 2 stabilisce che non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica gli interventi ricompresi nell’Allegato A. Il Consiglio di Stato richiama, in particolare, le categorie coerenti con le caratteristiche delle opere oggetto di variante: A.1 (opere interne), A.4 (eliminazione barriere architettoniche), A.5 (impianti tecnologici), A.15 (volumi completamente interrati).
Se le varianti restano interrate, non modificano la sagoma esterna e si inseriscono in un progetto già legittimato, il presupposto per riattivare l’autorizzazione ex art. 146 non può essere dato per automatico.
Varianti in area vincolata: i principi del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha delimitato l’oggetto del giudizio. Non era in discussione la realizzazione del tunnel interrato e del vano ascensore, già previsti nel progetto originario.
La controversia riguardava le modifiche intervenute rispetto a quel progetto: la traslazione del tunnel, l’inserimento di pilastri e di una trave in calcestruzzo e un contenuto aumento volumetrico del vano ascensore.
Anche in area vincolata non ogni modifica comporta automaticamente l’attivazione di un nuovo procedimento ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004. Occorre verificare l’effettiva incidenza dell’intervento sui valori paesaggistici tutelati.
Nel caso esaminato le varianti erano completamente interrate, funzionali anche al superamento delle barriere architettoniche e non comportavano alcuna modifica della sagoma esterna del terreno. Questo dato è stato ritenuto determinante ai fini della valutazione paesaggistica.
I giudici hanno, inoltre, osservato che le opere potevano essere ricondotte alle tipologie escluse dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 2 del d.P.R. n. 31/2017 e dell’Allegato A. Non si trattava di nuova edificazione, ma di varianti rispetto a un intervento già legittimato.
Quanto all’incremento delle superfici utili, l’aumento contestato, considerato nel suo complesso, è rimasto al di sotto della soglia del 2% e non ha comportato modifiche della sagoma del fabbricato. Un dato ritenuto non significativo ai fini dell’attivazione di un nuovo procedimento paesaggistico.
Analisi tecnica: varianti, SCIA in sanatoria e incidenza sul vincolo paesaggistico
La sentenza chiarisce, prima di tutto, il metodo di analisi. Quando esiste un titolo edilizio già efficace, la valutazione, in presenza di varianti, non può riguardare l’intervento nel suo complesso, ma deve concentrarsi esclusivamente sulle modifiche introdotte rispetto al progetto originario.
Nel caso esaminato sono state isolate le sole varianti: la traslazione del tunnel, l’inserimento degli elementi strutturali e il contenuto aumento volumetrico del vano ascensore. È su queste opere che andava verificata l’eventuale necessità di un nuovo passaggio autorizzatorio.
Il dato tecnico è stato determinante. La verifica è stata condotta isolando le singole varianti e valutandone l’impatto concreto, senza estendere il giudizio all’intervento già assentito. In assenza di modifiche percepibili all’esterno, la trasformazione dello stato dei luoghi è stata ritenuta non significativa sotto il profilo paesaggistico.
Rilevante anche il tema dell’incremento delle superfici. È stata verificata la consistenza effettiva delle variazioni, rilevandone la marginalità sotto il profilo quantitativo e l’assenza di effetti sulla sagoma. In questa prospettiva l’aumento non è stato ritenuto sufficiente, da solo, a giustificare l’attivazione del procedimento ex art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004.
Il riferimento al d.P.R. 31/2017 assume qui un valore sostanziale. Le opere, per caratteristiche oggettive, risultavano riconducibili alle categorie escluse dall’autorizzazione paesaggistica, tra cui gli interventi interni, quelli per l’eliminazione delle barriere architettoniche e i volumi completamente interrati.
Ne emerge un criterio preciso: la presenza del vincolo paesaggistico non può tradursi in un automatismo. La verifica deve essere condotta sulle singole modifiche e sulla loro effettiva incidenza, valutando sagoma, superfici e modalità di esecuzione.
Conclusioni operative: quando serve una nuova autorizzazione paesaggistica
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando l’annullamento degli atti con cui era stato imposto il previo accertamento di compatibilità paesaggistica per le varianti in esame.
La decisione non ridimensiona il ruolo del vincolo, ma chiarisce un punto essenziale: la presenza dell’area tutelata non consente automatismi. Quando esiste un titolo edilizio già efficace, occorre guardare alle sole modifiche introdotte e verificarne la reale incidenza.
La verifica deve, quindi, riguardare esclusivamente le modifiche introdotte, da valutare nella loro effettiva incidenza sui valori tutelati.
Il passaggio è rilevante soprattutto nella gestione delle SCIA in sanatoria e delle varianti in area vincolata. La verifica deve essere tecnica, puntuale, ancorata ai dati dell’intervento. Solo se emerge un’effettiva trasformazione dei valori paesaggistici tutelati il vincolo impone un nuovo titolo.
È su questo piano che va ricostruito il corretto rapporto tra vincolo e varianti.
