Il rilascio tardivo dell’autorizzazione unica può comportare il risarcimento degli incentivi non ottenuti? È sufficiente dimostrare l’illegittimità del diniego oppure occorre provare che l’impianto sarebbe stato effettivamente realizzato entro la scadenza del regime incentivante?
E quale responsabilità assume l’amministrazione quando ripropone un provvedimento fondato sulle stesse ragioni già censurate dal giudice?
A rispondere è il Consiglio di Stato, con la sentenza del 20 luglio 2026, n. 5880, che ha confermato la condanna di un’amministrazione regionale al risarcimento del danno subito da una società a causa della perdita della possibilità di accedere alle tariffe previste dal V Conto Energia.
La decisione non riconosce automaticamente all’operatore l’intero valore degli incentivi non percepiti, ma afferma la responsabilità dell’amministrazione, obbligandola a formulare una proposta risarcitoria sulla base della perdita di chance subita, intesa come eliminazione di una possibilità seria di ottenere un vantaggio economico.
Autorizzazioni FER e incentivi: il caso esaminato dal Consiglio di Stato
La controversia riguarda un impianto fotovoltaico per il quale la società proponente aveva presentato un’istanza di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003. Dopo l’avvio dell’istruttoria e la convocazione della conferenza di servizi, erano emerse posizioni favorevoli alla realizzazione dell’intervento, fatta eccezione per il parere negativo espresso dall’ARPA regionale in relazione agli impatti cumulativi prodotti dalla presenza di altri impianti alimentati da fonti rinnovabili.
Sulla base di tale valutazione, la Regione aveva respinto l’istanza, ma il diniego era stato annullato dal TAR, la cui sentenza era stata confermata dal Consiglio di Stato.
La Regione aveva quindi riaperto il procedimento, adottando però un secondo diniego, fondato ancora una volta sulla prevalenza attribuita al parere negativo di ARPA. Anche questo provvedimento era stato annullato dal giudice amministrativo. Soltanto quasi tredici anni dopo la presentazione dell’istanza, la Regione aveva rilasciato il titolo, peraltro successivamente rettificato.
Ottenuto il provvedimento, la società aveva promosso un nuovo giudizio per chiedere il risarcimento dei danni prodotti dall’attività amministrativa illegittima, sostenendo che il ritardo le avesse impedito di accedere agli incentivi previsti dal D.M. 5 luglio 2012, relativo al V Conto Energia.
Dinieghi illegittimi e V Conto Energia: il risarcimento riconosciuto dal TAR
Il TAR aveva accolto la domanda risarcitoria nei confronti della Regione, riconoscendo il danno derivante dal mancato accesso alle tariffe incentivanti.
Il giudice di primo grado aveva individuato come momento rilevante il primo diniego: se l’amministrazione avesse correttamente concluso il procedimento in quella data, la società avrebbe avuto la possibilità di beneficiare almeno del regime previsto dal V Conto Energia.
Il tribunale amministrativo non aveva però liquidato direttamente la somma, ma aveva affidato alla Regione il compito di formulare una proposta risarcitoria. La Regione aveva impugnato la decisione sostenendo, tra l’altro, che il TAR avesse fatto discendere la responsabilità dal solo annullamento dei dinieghi, senza verificare autonomamente la colpa dell’amministrazione, il nesso causale e la reale possibilità per la società di accedere agli incentivi.
Autorizzazione unica tardiva: il danno non coincide con il semplice ritardo
Nella questione assume particolare rilievo l’individuazione del bene della vita effettivamente compromesso. La società non lamentava soltanto di avere ottenuto in ritardo l’autorizzazione unica, ma sosteneva che l’attività amministrativa illegittima le avesse impedito di beneficiare di un regime economico limitato nel tempo.
Il pregiudizio non coincideva, quindi, con il semplice ritardo nella conclusione del procedimento, ma con il fatto che, quando l’autorizzazione era stata infine rilasciata, il sistema incentivante al quale la società avrebbe potuto accedere non era più disponibile.
Per il Consiglio di Stato occorreva perciò verificare se, eliminando idealmente il primo diniego illegittimo, l’impianto avrebbe potuto essere autorizzato e realizzato in tempo utile per beneficiare delle tariffe. La risposta fornita dal Collegio è stata positiva, almeno in termini di possibilità seria e apprezzabile, sufficiente a configurare una chance risarcibile.
Incentivi FER: la scadenza non esclude la chance risarcibile
La Regione aveva inoltre sostenuto che la società non avrebbe potuto accedere agli incentivi perché, tra il primo diniego, adottato nel novembre 2012, e la chiusura del regime incentivante, sarebbero rimasti soltanto pochi mesi, insufficienti, secondo l’amministrazione, per completare l’impianto e rispettare le condizioni previste dal sistema.
Secondo il Consiglio di Stato, la Regione non aveva dimostrato l’impossibilità di rispettare la scadenza, né assumeva rilevanza il fatto che, dopo l’autorizzazione rilasciata nel 2023, i lavori fossero stati avviati soltanto nel settembre 2025.
Le tempistiche osservate in un contesto nel quale gli incentivi non erano più disponibili non possono essere automaticamente applicate alla situazione esistente nel 2012. In presenza di una scadenza ravvicinata e di un rilevante beneficio economico, la società avrebbe potuto organizzare diversamente l’attività realizzativa, accelerando l’esecuzione delle opere.
La sentenza non afferma che l’impianto sarebbe stato certamente completato entro il termine, ma ritiene che tale possibilità non possa essere esclusa sulla base degli elementi prodotti dalla Regione.
Perdita di chance e incentivi FER: quando il danno è risarcibile
Il Consiglio di Stato ha così confermato l’impostazione del TAR: il danno non è rappresentato dall’incentivo considerato come risultato certamente acquisito, ma dalla possibilità perduta di conseguirlo.
Perché la chance possa essere risarcita non è sufficiente una speranza astratta o una prospettiva meramente ipotetica. Occorre che sia sostenuta da elementi oggettivi, idonei a dimostrare che, in assenza dell’atto illegittimo, l’operatore avrebbe avuto una reale probabilità di ottenere il beneficio.
Nel caso esaminato, tale probabilità deriva da diversi fattori: il progetto risultava autorizzabile, la validazione del gestore della rete era intervenuta, le amministrazioni coinvolte avevano espresso posizioni prevalentemente favorevoli e l’unico ostacolo era rappresentato da un parere al quale la Regione aveva attribuito una prevalenza giudicata illegittima.
A questi elementi si aggiunge il fatto che il regime incentivante era ancora operativo alla data del primo diniego. La percentuale di probabilità e il relativo valore economico dovranno però essere determinati dall’amministrazione regionale oppure, in caso di mancato accordo, in sede giurisdizionale.
Responsabilità della Regione: la colpa dopo due dinieghi annullati
Un ulteriore motivo di appello riguardava l’elemento soggettivo della responsabilità. La Regione sosteneva di avere agito per tutelare interessi ambientali e paesaggistici, attenendosi alle valutazioni tecniche di ARPA e operando all’interno di un quadro procedimentale complesso.
Sul punto, Palazzo Spada ha richiamato il principio secondo cui, nel giudizio per il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, il privato può invocare l’illegittimità della condotta amministrativa come indice presuntivo della colpa. Spetta quindi all’amministrazione dimostrare che l’errore era scusabile, ad esempio per l’incertezza della disciplina applicabile, per l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti o per la particolare complessità della fattispecie.
Nel caso in esame, la Regione non ha superato tale presunzione, tenuto conto della reiterazione del comportamento illegittimo. Dopo l’annullamento del primo provvedimento, la Regione aveva adottato un secondo diniego fondato sostanzialmente sulla medesima impostazione, continuando ad attribuire una prevalenza automatica al parere negativo di ARPA rispetto alle altre posizioni emerse nella conferenza di servizi.
I due dinieghi, entrambi annullati dal giudice amministrativo e sostenuti da motivazioni analoghe, rappresentano, secondo il Collegio, un elemento idoneo a dimostrare la colpa dell’amministrazione.
Parere ARPA e autorizzazione unica: la responsabilità resta alla Regione
Particolarmente interessanti sono anche le indicazioni sul ruolo dei pareri tecnici nel procedimento di autorizzazione unica. Il Consiglio di Stato non ha messo in discussione l’importanza delle valutazioni di ARPA sugli impatti cumulativi, né ha escluso che tali valutazioni possano condurre a una conclusione negativa, ma l’amministrazione procedente non può limitarsi a recepire automaticamente una posizione tecnica negativa, soprattutto quando le altre amministrazioni coinvolte si sono espresse favorevolmente.
Deve invece effettuare una valutazione complessiva degli interessi coinvolti e motivare le ragioni per cui una determinata posizione debba prevalere. Il parere di ARPA costituisce un elemento dell’istruttoria, ma non trasferisce all’Agenzia la responsabilità della decisione finale.
Non a caso, il TAR aveva respinto la domanda risarcitoria proposta nei confronti di ARPA, riconoscendo la responsabilità soltanto della Regione, titolare del potere autorizzatorio.
La decisione del Consiglio: proposta risarcitoria e quantificazione del danno
L’appello è stato quindi rigettato, con la conferma dell’obbligo della Regione di formulare una proposta risarcitoria ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a.
L’amministrazione non potrà rifiutarsi di procedere sostenendo che il danno non esiste o rimettendo nuovamente in discussione la propria responsabilità, ormai accertata dal giudice.
Resta invece aperta la quantificazione del danno, che dovrà tenere conto della probabilità che l’impianto fosse completato entro la scadenza del V Conto Energia, delle tariffe applicabili, dei costi di realizzazione e gestione, delle spese finanziarie e di tutti gli altri elementi necessari a determinare il valore effettivo della possibilità perduta.
Il risarcimento non dovrebbe quindi coincidere automaticamente con la somma integrale degli incentivi teoricamente percepibili. Il valore economico dovrà essere proporzionato alla probabilità che il risultato favorevole si sarebbe prodotto.
Qualora la società non accetti la proposta, la controversia potrà tornare davanti al giudice amministrativo per la determinazione della somma dovuta.
Autorizzazioni FER: le conseguenze del diniego illegittimo per amministrazioni e operatori
La sentenza assume particolare rilievo nei procedimenti relativi agli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nei quali i tempi dell’autorizzazione possono incidere direttamente sull’accesso a tariffe, contributi o contingenti soggetti a scadenza.
La gestione del procedimento da parte delle amministrazioni non può essere separata dalle conseguenze economiche prodotte da un diniego illegittimo. Il rischio risarcitorio aumenta quando l’atto impedisce all’operatore di accedere a un regime limitato nel tempo e diventa ancora più significativo quando l’amministrazione ripropone una motivazione già censurata dal giudice.
Per gli operatori e i soggetti proponenti assume invece importanza decisiva la conservazione della documentazione utile a dimostrare che il progetto avrebbe potuto essere realizzato nei termini: validazioni del gestore di rete, cronoprogrammi, preventivi, disponibilità finanziarie, accordi con imprese e fornitori, disponibilità delle aree e tempi previsti per l’entrata in esercizio.
Il riconoscimento della perdita di chance non equivale infatti alla garanzia dell’intero beneficio economico. L’operatore deve ricostruire, attraverso elementi verificabili, lo scenario che si sarebbe ragionevolmente prodotto se l’amministrazione avesse esercitato correttamente il proprio potere.
