È legittimo ricorrere all'avvalimento utilizzando un'impresa ausiliaria stabilita in un Paese extra-UE non aderente all'Accordo sugli Appalti Pubblici (AAP)? Le stazioni appaltanti possono escludere automaticamente tali operatori?
Quali verifiche devono essere svolte sui requisiti dichiarati da imprese prive di stabile organizzazione in Italia?
Sono questioni di crescente interesse per RUP, commissioni giudicatrici e operatori economici, soprattutto nei settori caratterizzati da una forte presenza di produttori internazionali e da filiere sempre più globalizzate.
Sul tema interviene il TAR Lazio, Roma, Sez. II, con la sentenza del 30 giugno 2026, n. 11895, che affronta il rapporto tra diritto unionale, Codice dei contratti pubblici e disciplina dell'avvalimento, chiarendo i limiti entro cui un'impresa stabilita in un Paese extra-UE può mettere a disposizione i propri requisiti tecnico-professionali nell'ambito di una procedura di gara.
Avvalimento extra-UE negli appalti: nessuna esclusione automatica per l’ausiliaria estera
La controversia trae origine da una procedura aperta avente ad oggetto la conclusione di un accordo quadro per la fornitura di oltre duecento autocarri con vasca ribaltabile, comprensiva dei servizi di manutenzione.
L'operatore economico aggiudicatario aveva dimostrato il possesso dei requisiti di capacità tecnica facendo ricorso all'avvalimento di una società con sede in Cina.
La seconda classificata impugnava l'aggiudicazione sostenendo che tale avvalimento dovesse ritenersi inammissibile in quanto riferito ad un'impresa appartenente ad uno Stato non aderente all'Accordo sugli Appalti Pubblici (AAP). Contestava, inoltre, la concreta verificabilità dei requisiti dichiarati dall'ausiliaria estera, la conformità tecnica dei mezzi offerti rispetto alle prescrizioni del capitolato e la mancata attivazione del procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta.
Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo legittima l'istruttoria svolta dalla stazione appaltante e conforme ai principi del diritto unionale.
Il quadro normativo per l'avvalimento extra-UE, tra AAP e Codice dei contratti
La decisione si inserisce nel quadro delineato dalla normativa europea e nazionale.
Sul piano unionale assumono rilievo l'art. 25 della Direttiva 2014/24/UE e la Decisione 94/800/CE relativa all'Accordo sugli Appalti Pubblici (AAP), che disciplinano il trattamento riservato agli operatori economici provenienti dai Paesi aderenti all'accordo, senza tuttavia introdurre un divieto generalizzato di partecipazione per gli operatori stabiliti in Stati terzi.
Sul piano interno rilevano invece:
- l’art. 69 del D.Lgs. n. 36/2023, relativo all’Accordo sugli Appalti Pubblici e agli altri accordi internazionali;
- l'art. 104 del D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina ll’avvalimento;
- l’art. 70, comma 4, lett. e), del D.Lgs. n. 36/2023, che considera inammissibili le offerte presentate da operatori privi della qualificazione necessaria;
- gli artt. 40, comma 1, e 71, comma 2, del d.P.R. n. 445/2000, con riguardo alle modalità di acquisizione e validazione della documentazione proveniente da autorità estere mediante legalizzazione e traduzione giurata.
La pronuncia si colloca inoltre nel solco della recente giurisprudenza della Corte di Giustizia e del Consiglio di Stato in materia di accesso degli operatori economici extra-UE al mercato europeo degli appalti pubblici.
Imprese extra-UE negli appalti: perché non scatta l’esclusione automatica
Il primo principio affermato dal TAR riguarda l'assenza di un divieto generalizzato di partecipazione per gli operatori economici stabiliti in Paesi non aderenti all'AAP.
Richiamando la giurisprudenza della Corte di Giustizia (causa C-266/22), il Collegio osserva che la disciplina dell'accesso degli operatori provenienti da Paesi terzi rientra nella competenza esclusiva dell'Unione europea in materia di politica commerciale comune.
Ne consegue che i singoli Stati membri non possono introdurre autonomamente preclusioni generalizzate alla partecipazione degli operatori extra-UE in assenza di una specifica disciplina unionale.
Ausiliaria estera e avvalimento: quali regole si applicano
La sentenza estende tali conclusioni anche all'impresa ausiliaria. Secondo il TAR, l'ausiliaria assume un ruolo direttamente rilevante nei confronti della stazione appaltante, impegnandosi a mettere concretamente a disposizione le risorse e le capacità richieste dalla procedura.
Proprio per tale ragione, non può essere esclusa automaticamente soltanto perché stabilita in uno Stato extra-UE non aderente all’AAP.
Qualora l'amministrazione intenda limitare la partecipazione di tali operatori, deve prevederlo espressamente nella lex specialis attraverso clausole formulate in modo chiaro e trasparente. Non è invece consentito introdurre limitazioni successivamente, mediante interpretazioni estensive del bando.
Requisiti dell’ausiliaria extra-UE: documenti, FVOE e apostille
L'apertura agli operatori internazionali non comporta tuttavia un alleggerimento dell'attività istruttoria. Il TAR sottolinea che la stazione appaltante conserva il dovere di verificare rigorosamente il possesso dei requisiti dichiarati dall'ausiliaria attraverso la documentazione rilasciata dalle competenti autorità estere.
Tale documentazione deve essere adeguatamente legalizzata, corredata da un'attestazione (un timbro o sigillo) che certifica l'autenticità di un documento ove necessaria e accompagnata da traduzione giurata, così da garantire piena affidabilità alle verifiche amministrative.
L'istruttoria svolta nel caso concreto è stata ritenuta pienamente conforme a tali principi.
Offerta tecnica e verifica di anomalia: i margini di valutazione dell’amministrazione
La pronuncia affronta anche il tema delle contestazioni relative alle caratteristiche tecniche dei mezzi offerti.
Il TAR ribadisce che le valutazioni della commissione giudicatrice costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e possono essere sindacate dal Giudice soltanto in presenza di evidenti profili di illogicità o manifesta irragionevolezza.
Nel caso esaminato, i veicoli rispettavano le specifiche minime previste dal capitolato e quest'ultimo demandava, inoltre, ad un ente certificatore indipendente le verifiche definitive in sede di collaudo post-aggiudicazione. Tale impostazione è stata ritenuta pienamente coerente con il principio di corretta gestione della fase esecutiva dell'appalto.
Avvalimento extra-UE: cosa devono verificare RUP e stazioni appaltanti
La sentenza offre indicazioni particolarmente rilevanti per RUP e stazioni appaltanti.
Anzitutto, conferma che l'utilizzo di imprese ausiliarie stabilite in Paesi extra-UE non può essere escluso in via automatica. Eventuali limitazioni devono trovare un preciso fondamento nella lex specialis e risultare coerenti con il diritto unionale.
Sul piano istruttorio assume invece un ruolo decisivo la corretta acquisizione della documentazione estera. Legalizzazione, attestazione di autenticità, traduzioni ufficiali e verifiche documentali rappresentano strumenti essenziali per garantire la validità dell'avvalimento internazionale.
Sotto il profilo tecnico, la pronuncia valorizza inoltre l'importanza di capitolati ben strutturati che prevedano specifiche procedure di verifica e collaudo nella fase esecutiva, riducendo il rischio di contenzioso durante la gara.
Operatori extra-UE negli appalti: il punto di equilibrio tra apertura del mercato e verifica dei requisiti
Con la sentenza n. 11895/2026 il TAR Lazio consolida un orientamento pienamente coerente con la giurisprudenza europea, riaffermando che il mercato degli appalti pubblici non può essere chiuso agli operatori extra-UE mediante esclusioni automatiche prive di un espresso fondamento normativo.
L'apertura alla concorrenza internazionale resta tuttavia accompagnata da un rigoroso sistema di controlli documentali e tecnici, che attribuisce alle stazioni appaltanti un ruolo centrale nella verifica dell'affidabilità degli operatori economici e nella corretta applicazione dell'istituto dell'avvalimento.
Per RUP e amministrazioni il principio da tenere fermo è che la tutela dell'interesse pubblico non passa attraverso preclusioni generalizzate, ma mediante un'istruttoria completa, trasparente e adeguatamente motivata, capace di coniugare apertura del mercato e affidabilità dell'esecuzione contrattuale.
