Da ufficio ad abitazione: il TAR sui limiti delle NTA per il cambio di destinazione d'uso post Salva Casa

Il Comune può vietare il cambio di destinazione d’uso da ufficio ad abitazione quando l’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia lo consente? Le NTA del PRG possono ancora bloccare un mutamento tra categorie funzionali ammesse dalla norma statale? E quale peso hanno, in questo contesto, le cosiddette “specifiche condizioni” che gli strumenti urbanistici possono introdurre?

Benché il D.L. n. 69/2024 (Salva Casa) – convertito con modificazioni dalla Legge n. 105/2024 – sia ormai prossimo ai due anni di vigenza, non sono poche le innovazioni inserite nel d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) che continuano a generare incertezze applicative. Tra queste la nuova definizione di stato legittimo, l’impatto delle sanzioni alternative alla demolizione (le c.d. fiscalizzazioni dell’abuso edilizio), la sanatoria dinamica e, naturalmente, la nuova disciplina sul cambio di destinazione d’uso, oggi riscritta nell’art. 23-ter.

Entrando nel dettaglio, i commi 1-bis e 1-ter dell’art. 23-ter definiscono le modalità di cambio di destinazione delle singole unità immobiliari “orizzontali” (all’interno della stessa categoria funzionale) e “verticali” (tra le categorie funzionali residenziale-turistico ricettiva-produttiva e direzionale-commerciale, in zone A, B e C). In entrambi i casi, la norma specifica le possibilità di cambio “ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”.

Ma quali sono queste “specifiche condizioni”? E come devono essere applicate dal Comune?

Domande sulle quali era intervenuto anche il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con le Linee guida sul Salva Casa (FAQ D.2.1.1) e che continuano a richiedere l’intervento della giustizia amministrativa. È il caso della sentenza del TAR Lazio, sez. di Roma, n. 2533 del 9 febbraio 2026, che affronta il rapporto tra disciplina nazionale del mutamento di destinazione d’uso e pianificazione urbanistica comunale.

Il caso deciso dal TAR Lazio: SCIA per cambio d’uso e diniego comunale

La vicenda riguarda un’unità immobiliare di circa 38 mq, destinata a “uffici e terziario”, collocata all’interno di un edificio a prevalente destinazione abitativa. La proprietaria aveva presentato una SCIA per il mutamento di destinazione d’uso senza opere, da “ufficio” ad “abitazione”.

Il Comune ha, quindi, dichiarato l’inefficacia della SCIA, ritenendo l’intervento in contrasto con le norme tecniche di attuazione (NTA) del piano regolatore generale (PRG), che consentivano il cambio verso abitazioni singole soltanto in caso di ripristino dell’originaria destinazione.

Nel caso concreto, l’immobile non era mai stato destinato ad uso abitativo. Secondo l’Amministrazione, quindi, il mutamento richiesto non risultava assentibile, a prescindere dal titolo edilizio utilizzato.

La proprietaria ha impugnato il provvedimento, denunciando la violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 nella sua versione post Salva Casa, sostenendo la prevalenza della disciplina statale sulle limitazioni contenute nelle NTA comunali.

Art. 23-ter dopo il Salva Casa: il quadro normativo di riferimento e le linee guida del MIT

L’art. 23-ter dopo il Salva Casa

Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado è necessario circoscrivere il quadro normativo di riferimento, oggi profondamente innovato dal Salva Casa.

L’art. 23-ter disciplina il mutamento di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari distinguendo tra:

• mutamenti orizzontali ovvero all’interno della stessa categoria funzionale (comma 1-bis);
• mutamenti verticali ovvero tra categorie funzionali diverse (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale) in zone A, B e C di cui al D.M. 1444/1968.

In entrambi i casi, la normativa fa salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

Il legislatore ha, dunque, introdotto una disciplina dedicata alle singole unità immobiliari, segnando un cambio di impostazione rispetto al passato. Il nodo interpretativo (sul quale era già intervenuto il MIT con le linee guida sul Salva Casa) diventa allora il significato e l’estensione delle “specifiche condizioni” che i Comuni possono introdurre.

Il significato delle “specifiche condizioni” secondo le Linee guida MIT

In concreto, cosa significa “fissare specifiche condizioni”?

Le Linee guida del MIT hanno già chiarito che il Comune non può limitarsi a richiamare in modo generico le previsioni già contenute nel PRG. Deve invece adottare una determinazione espressa, con la quale individua in modo puntuale le condizioni applicabili al mutamento di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari.

Si tratta quindi di un atto formale – da adottare nelle forme previste dal Testo unico degli enti locali – che:

• individua criteri oggettivi e non discriminatori;
• motiva le ragioni urbanistiche sottese alla limitazione;
• si riferisce esclusivamente al mutamento di destinazione d’uso;
• si coordina con il nuovo assetto normativo introdotto dall’art. 23-ter.

In mancanza di un intervento espresso e motivato, trova applicazione diretta la disciplina statale

Art. 23-ter, “specifiche condizioni” e limiti alla pianificazione comunale

Le “specifiche condizioni” e la recessività delle NTA

Muovendo dal quadro normativo delineato dall’art. 23-ter e dalle indicazioni fornite dal MIT, il TAR ha esaminato la disciplina delle NTA del PRG, rilevando che il cambio verso abitazioni singole era ammesso esclusivamente in caso di ripristino dell’originaria destinazione.

I giudici di primo grado hanno, quindi, verificato la compatibilità di tale previsione con il nuovo assetto introdotto dal Salva Casa.

Secondo la sentenza, le “specifiche condizioni” richiamate dalla norma statale non possono tradursi in limitazioni implicite o in divieti generalizzati desunti da previsioni urbanistiche antecedenti alla riforma. Devono essere espresse, oggettive e coerenti con la finalità della disciplina.

In presenza di un contrasto tra la disposizione primaria e la normativa regolamentare comunale, quest’ultima deve ritenersi recessiva. Le NTA, in quanto fonti di rango regolamentare, non possono prevalere su una norma statale che introduce una disciplina direttamente applicabile del mutamento di destinazione d’uso.

Nel caso concreto, la clausola che subordinava il cambio al “ripristino” dell’originaria destinazione è stata ritenuta incompatibile con il nuovo art. 23-ter.

Singola unità immobiliare e incidenza sugli standard urbanistici

Un ulteriore profilo valorizzato dalla sentenza riguarda la centralità della singola unità immobiliare.

I commi 1-bis e 1-ter dell’art. 23-ter costruiscono la disciplina del mutamento di destinazione d’uso proprio su questa dimensione, distinguendo gli interventi sulla singola unità da quelli che coinvolgono l’intero immobile o più unità.

Nel caso esaminato ricorrevano le condizioni previste dalla norma: una singola unità immobiliare, ubicata in zona omogenea ammessa, con mutamento tra categorie funzionali consentite. Su tale presupposto il TAR ha ritenuto direttamente applicabile la disciplina statale.

La decisione si colloca, inoltre, nel contesto delineato dal comma 1-quater, che esclude – per i mutamenti tra categorie funzionali delle singole unità immobiliari – l’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi ai sensi del D.M. 1444/1968 e il vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi, ferma restando la disciplina regionale in materia di oneri di urbanizzazione secondaria.

La pronuncia conferma che questo assetto non può essere neutralizzato da previsioni regolamentari incompatibili.

Analisi tecnica della sentenza: prevalenza della legge e limiti alla discrezionalità comunale

La sentenza non introduce una liberalizzazione indiscriminata dei mutamenti di destinazione d’uso, né svuota il ruolo della pianificazione urbanistica. Il TAR riconosce che i Comuni possono fissare condizioni, ma chiarisce che tali condizioni devono essere espresse, coerenti con la finalità dell’art. 23-ter e idonee a incidere sul mutamento senza trasformarsi in un divieto generalizzato.

Il punto centrale non è, dunque, l’eliminazione del potere comunale, ma il suo corretto esercizio nel nuovo quadro normativo. La pianificazione continua a svolgere una funzione ordinatrice, ma non può porsi in contrasto con una disciplina primaria che ha introdotto una regolazione direttamente applicabile del mutamento di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari.

E in caso di incompatibilità, la norma statale prevale sulle NTA regolamentari.

Conclusioni operative: ricorso accolto e annullamento del diniego

In conclusione, il TAR Lazio ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento con cui era stata dichiarata l’inefficacia della SCIA e disposta l’archiviazione della pratica.

La decisione consolida un punto ormai centrale nell’interpretazione del nuovo art. 23-ter: nei mutamenti di destinazione d’uso tra categorie funzionali ammesse dalla norma, la disciplina statale costituisce il parametro primario di legittimità. Le NTA comunali, in quanto fonti regolamentari, non possono introdurre limitazioni incompatibili con tale assetto, né possono essere utilizzate per ricavare divieti impliciti.

Resta ferma la possibilità per il Comune di fissare “specifiche condizioni”, ma solo attraverso un intervento espresso, motivato e coerente con la finalità della disciplina. In mancanza, trova applicazione diretta il modello delineato dall’art. 23-ter.

Il nuovo intervento del TAR Lazio si inserisce così nel percorso interpretativo che sta definendo i confini operativi del Salva Casa: per le singole unità immobiliari nelle zone ammesse, il cambio di destinazione d’uso non è più rimesso alla sola discrezionalità della pianificazione locale, ma si colloca entro un quadro normativo direttamente applicabile.