Un mutamento di destinazione d’uso realizzato senza titolo in un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico può essere sanato quando non sono stati creati nuovi volumi?
E le semplificazioni introdotte dal Decreto Salva Casa possono essere richiamate anche quando la trasformazione riguarda un intero fabbricato e non una singola unità immobiliare?
Sul tema si è pronunciato il Consiglio di Stato con la sentenza del 14 settembre 2026, n. 6885, che ha confermato il diniego di sanatoria relativo alla trasformazione di un fabbricato con originaria destinazione mista, in parte agricola e in parte residenziale, in un immobile interamente destinato ad attività produttiva.
Due i profili di particolare interesse sui quali si è pronunciato Palazzo Spada: il primo riguarda la nozione di superficie utile rilevante ai fini dell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, che può aumentare anche senza un ampliamento materiale dell’edificio; il secondo attiene ai limiti entro i quali possono operare le disposizioni più favorevoli introdotte dal Salva Casa sul mutamento di destinazione d’uso e sull’accertamento di conformità.
Cambio d’uso abusivo e vincolo paesaggistico: il Consiglio di Stato su superficie utile e limiti alla sanatoria
Nel caso in esame, il fabbricato era stato realizzato sulla base di precedenti titoli edilizi che prevedevano una destinazione a deposito agricolo per il piano seminterrato e il piano terra, mentre il primo piano era destinato ad abitazione.
Nel 2021 era stata presentata un’istanza di permesso di costruire in deroga, ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, finalizzata alla trasformazione dell’intero immobile in un’officina di autoriparazione. Il Consiglio comunale aveva deliberato favorevolmente rispetto al rilascio del permesso in deroga, ma a quella deliberazione non era seguito l’effettivo rilascio del titolo edilizio da parte dell’amministrazione.
I lavori di trasformazione erano stati comunque realizzati e, successivamente, era stata trasmessa al Comune una SCIA in sanatoria con la quale veniva richiesto l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.
Il Comune aveva inizialmente rilasciato l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, salvo poi ritenere illegittimo quel provvedimento, rigettare la sanatoria edilizia e, nelle more del giudizio di primo grado, annullare formalmente in autotutela il precedente titolo paesaggistico.
Ne era scaturito il ricorso al TAR, che aveva confermato l’operato dell’Amministrazione, motivo per cui la questione è approdata al Consiglio di Stato.
Cambio d’uso, sanatoria e compatibilità paesaggistica: il quadro normativo
La controversia si colloca all’incrocio tra la disciplina della sanatoria edilizia, quella del mutamento di destinazione d’uso e le regole sulla compatibilità paesaggistica postuma, tre piani autonomi che, quando l’intervento riguarda un immobile sottoposto a vincolo, finiscono inevitabilmente per sovrapporsi.
Sul versante edilizio viene anzitutto in rilievo l’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, sulla base del quale era stata presentata la domanda di sanatoria, mentre il successivo art. 36-bis, introdotto dal Decreto Salva Casa, disciplina specifiche ipotesi di difformità e prevede una propria procedura anche quando l’intervento interessi immobili sottoposti a vincolo paesaggistico.
Un ruolo centrale è svolto anche dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, dedicato al mutamento d’uso urbanisticamente rilevante. La disposizione considera tale il passaggio a una diversa categoria funzionale tra quelle residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale, anche quando il mutamento avvenga senza opere. Dopo le modifiche introdotte dal Salva Casa, il cambio d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore e delle eventuali condizioni fissate dagli strumenti urbanistici comunali; inoltre, alle condizioni stabilite dalla norma, sono ammessi anche determinati passaggi tra categorie funzionali differenti per le singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444.
Sul piano paesaggistico, il riferimento fondamentale è invece l’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, che disciplina l’accertamento della compatibilità paesaggistica per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dall’autorizzazione. Il comma 4 circoscrive questa possibilità a fattispecie tassativamente individuate: i lavori che non abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi né l’aumento di quelli legittimamente realizzati, quelli eseguiti con materiali diversi rispetto a quelli autorizzati e gli interventi comunque configurabili come manutenzione ordinaria o straordinaria. Fuori da queste ipotesi, la compatibilità paesaggistica postuma prevista dalla disposizione non può essere utilizzata.
Il sistema è completato dal d.P.R. n. 31/2017, che individua gli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica e quelli sottoposti a procedimento semplificato. Tra le fattispecie esonerate, il punto A.1 dell’Allegato A comprende le opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, anche quando comportano un mutamento della destinazione d’uso.
A questo assetto si è aggiunta la disciplina introdotta dal Salva Casa con l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, che, per gli interventi rientranti nel suo ambito applicativo e realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, prevede la richiesta all’autorità competente di un parere vincolante sull’accertamento della compatibilità paesaggistica anche in presenza di creazione di superfici utili o volumi, oppure di aumento di quelli legittimamente realizzati. È proprio la compresenza di questa disciplina con il limite posto dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 ad aver assunto un ruolo centrale nelle argomentazioni sviluppate nel giudizio.
Il problema, quindi, non riguarda soltanto la qualificazione del cambio d’uso, ma il coordinamento tra categoria funzionale, regime edilizio della sanatoria e disciplina paesaggistica applicabile, che il Consiglio di Stato ha dovuto ricostruire prima di verificare se le novità introdotte dal Salva Casa potessero avere effetti sulla trasformazione contestata.
Compatibilità paesaggistica postuma: aumento di superficie utile e limiti dell’art. 167
È proprio il limite posto dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004 a diventare decisivo nel ragionamento del Consiglio di Stato. Secondo Palazzo Spada, quando le opere comportano un incremento di superficie o volumetria, la loro rilevanza paesaggistica deriva direttamente dalla legge e non vi è spazio per verificare successivamente se l’intervento abbia arrecato o meno un effettivo pregiudizio al paesaggio.
Il Collegio richiama, a conferma di questa impostazione, anche l’orientamento secondo cui il divieto opera per i volumi interrati, a nulla rilevando che questi non costituiscano un ostacolo o una limitazione per le visuali panoramiche.
Nel giudizio esaminato questo passaggio assumeva un peso decisivo perché la domanda di sanatoria era stata presentata ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e, trattandosi di un abuso realizzato in area vincolata, l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica costituiva una condizione necessaria, pur non sufficiente, per il rilascio della sanatoria.
Cambio d’uso senza nuovi volumi: quando aumenta comunque la superficie utile
Nel caso esaminato non vi era stato un aumento materiale della superficie o del volume del fabbricato, ma un mutamento della funzione delle superfici già esistenti, perché gli spazi originariamente destinati a deposito agricolo erano stati ricompresi nella nuova utilizzazione produttiva dell’intero edificio.
Secondo il Consiglio di Stato, il passaggio da una destinazione mista rurale-residenziale a una destinazione interamente produttiva ha determinato un incremento della superficie utile; inoltre, la trasformazione della porzione precedentemente destinata a deposito agricolo in officina implica, secondo la sentenza, ex se un incremento complessivo del carico urbanistico, mentre le affermazioni dell’appellante circa la sua asserita invarianza sono state considerate apodittiche e non dimostrate.
Ai fini della decisione, quindi, non conta soltanto l’assenza di un ampliamento materiale dell’edificio, perché anche la diversa funzione attribuita agli spazi esistenti può determinare un aumento della superficie utile: nel caso esaminato, le superfici precedentemente destinate a deposito agricolo sono state ricomprese nell’utilizzazione produttiva dell’intero fabbricato, con il conseguente incremento individuato dal Consiglio di Stato.
Salva Casa e art. 23-ter: i limiti al cambio d’uso dell’intero fabbricato
Sul punto, l’appellante ha richiamato la disciplina sopravvenuta sostenendo che con le modifiche apportate dal D.L. n. 69/2024, convertito dalla Legge n. 105/2024, all’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, il legislatore abbia introdotto un regime più favorevole per i mutamenti di destinazione d’uso, compresi quelli cosiddetti verticali, vale a dire quelli urbanisticamente rilevanti che avvengono tra categorie funzionali diverse.
Il Collegio ha riconosciuto che il Salva Casa ha effettivamente previsto disposizioni agevolative per questa tipologia di cambi d’uso, ma ne ha delimitato l’ambito applicativo osservando che esse riguardano i mutamenti concernenti singole unità immobiliari.
Quando, invece, le opere interessano l’intero fabbricato, come nel giudizio esaminato, gli unici mutamenti di destinazione d’uso suscettibili delle agevolazioni richiamate sono quelli orizzontali, ossia quelli che avvengono all’interno della medesima categoria funzionale, secondo quanto previsto dall’art. 23-ter, comma 3, secondo periodo, del d.P.R. n. 380/2001.
Nel caso deciso, il cambio d’uso presentava invece entrambe le caratteristiche che impedivano di utilizzare questa disciplina: riguardava l’intero edificio e comportava un passaggio tra categorie funzionali diverse.
Il regime introdotto dal Salva Casa non può quindi essere letto come una generalizzata irrilevanza urbanistica dei cambi d’uso, perché occorre verificare sia le categorie funzionali interessate sia l’estensione della trasformazione rispetto alla singola unità immobiliare o all’intero fabbricato.
Cambio d’uso e d.P.R. n. 31/2017: quando non opera l’esenzione paesaggistica
L’appellante aveva richiamato anche il punto A.1 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017, che esclude dall’autorizzazione paesaggistica le opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, anche quando comportano un mutamento della destinazione d’uso.
Il Consiglio di Stato ha escluso che questa fattispecie potesse essere utilizzata, perché dal progetto allegato all’originaria istanza risultavano previste anche opere esterne, tra cui una via di accesso, un’area di parcheggio e una copertura in tegole alla napoletana.
Non era quindi soddisfatto il presupposto sul quale si fonda l’esenzione, vale a dire l’assenza di alterazioni dell’aspetto esteriore dell’edificio.
La verifica del regime paesaggistico non può, perciò, fermarsi alla qualificazione del cambio d’uso, ma deve riguardare l’intervento nel suo complesso, comprese le opere che accompagnano la trasformazione funzionale dell’immobile.
Art. 36-bis e art. 36: perché la sanatoria non può cambiare procedura automaticamente
L’appellante aveva invocato anche la disciplina sopravvenuta dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che la domanda dovesse essere valutata alla luce delle nuove possibilità introdotte dal Salva Casa.
Il Consiglio di Stato non è però entrato nel merito del rapporto generale tra l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004, perché ha ritenuto decisiva una circostanza procedimentale: la domanda era stata espressamente presentata ai sensi dell’art. 36 e non dell’art. 36-bis.
In applicazione del principio di corrispondenza tra quanto richiesto e quanto può essere deciso, che la sentenza considera operante anche nel procedimento amministrativo, il Comune non poteva quindi che pronunciarsi sulla sussistenza dei presupposti dell’art. 36.
La decisione, dunque, non risolve in termini generali il rapporto tra la nuova disciplina dell’art. 36-bis e i limiti dell’art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma si limita ad escludere che una domanda proposta ai sensi dell’art. 36 possa essere automaticamente esaminata secondo una diversa procedura.
Cambio d’uso e sanatoria dopo il Salva Casa: le verifiche prima della regolarizzazione
L’appello è stato quindi respinto, ritenendo legittimo l’annullamento dell’accertamento di compatibilità paesaggistica e, di conseguenza, il diniego della sanatoria richiesta ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.
Ai fini paesaggistici, l’aumento della superficie utile non coincide necessariamente con un ampliamento fisico dell’edificio, potendo derivare anche dalla trasformazione funzionale di superfici già esistenti; allo stesso tempo, le agevolazioni introdotte dal Salva Casa per i mutamenti verticali non possono essere estese indistintamente agli interventi che riguardano interi fabbricati, mentre i procedimenti previsti dagli artt. 36 e 36-bis restano distinti e una domanda proposta sulla base del primo non può essere automaticamente esaminata secondo il secondo.
La possibilità di ottenere una sanatoria richiede quindi una verifica preliminare della situazione legittimata e della trasformazione effettivamente realizzata. Occorre ricostruire la funzione originaria delle superfici, la categoria funzionale di partenza e quella di arrivo, l’estensione del cambio d’uso, la presenza del vincolo paesaggistico e la specifica procedura utilizzabile, perché è dall’incrocio di questi elementi che dipende la possibilità di regolarizzare l’intervento, e non dalla sola circostanza che non siano stati realizzati nuovi volumi.
