Il divieto di cambio d'uso previsto da un vecchio regolamento urbanistico vale ancora dopo il decreto Salva Casa? Le prescrizioni comunali già in vigore possono considerarsi «specifiche condizioni» al mutamento di destinazione d'uso senza opere? E se un divieto va confermato, la decisione spetta al dirigente comunale o al Consiglio?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5754 del 16 luglio 2026, che affronta il rapporto tra la liberalizzazione del mutamento di destinazione d'uso senza opere introdotta dal Decreto Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa) – convertito con modificazioni dalla Legge n. 105/2024 – e le prescrizioni comunali che a quel mutamento si oppongono nelle zone urbane consolidate.
Il terreno della pronuncia è quello dell'art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che dichiara il cambio d'uso «sempre consentito» nelle zone consolidate e fa salve le «specifiche condizioni» che il Comune può porvi. È attorno a questa clausola che si raccolgono le questioni esaminate, ovvero se un divieto già scritto nello strumento urbanistico possa rientrare fra quelle condizioni, dove corra il confine tra le condizioni ammesse e le limitazioni che le eccedono, e quale organo comunale sia chiamato a stabilirle.
Cambio d'uso da uffici a residenziale negato dal Comune: come nasce il contenzioso
La proprietaria di tre unità immobiliari, poste ai piani alti di un edificio condominiale in un sub-ambito a destinazione produttiva con prevalenza di attività terziario-direzionali, ovvero la porzione di territorio in cui il regolamento urbanistico comunale, articolando gli ambiti in unità più fini, fissa le destinazioni d'uso ammesse, presenta una SCIA per il cambio d'uso senza opere, da uffici a residenziale, con aumento del carico urbanistico, per avvalersi del regime di semplificazione introdotto nel 2024.
Il dirigente comunale vieta la prosecuzione dei lavori e ordina il ripristino. A fondamento del diniego pone due sole disposizioni, ovvero la clausola dell'art. 23-ter del Testo Unico Edilizia che consente agli strumenti urbanistici di fissare «specifiche condizioni» e la norma del regolamento comunale che esclude l'uso residenziale in quella determinata porzione di territorio.
La proprietaria impugna il provvedimento e la norma regolamentare davanti al Tribunale amministrativo, sostenendo che le previsioni ostative previgenti non possano tradursi automaticamente nelle condizioni ammesse dalla riforma, tanto più che un divieto assoluto di residenza in un intero sub-ambito eccede i limiti della norma statale. Il giudice di primo grado accoglie il ricorso e annulla il diniego per difetto di motivazione, rilevando che le ragioni urbanistiche del rifiuto erano emerse soltanto in corso di causa. Il Comune propone appello.
Mutamento d'uso senza opere e art. 23-ter: cosa ha cambiato il Salva Casa
Come anticipato, la questione ruota attorno all'art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), come riscritto dal Decreto Salva Casa. I nuovi commi 1-ter e 1-quater rendono il mutamento di destinazione d'uso tra le categorie funzionali «sempre consentito» per le singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C del Decreto Ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone equipollenti, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare «specifiche condizioni».
Alla nuova ammissibilità si accompagnano alcuni alleggerimenti. Nei casi del comma 1-ter il mutamento non è tenuto al reperimento di ulteriori aree per servizi né alla dotazione minima di parcheggi, mentre resta dovuto il contributo per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Quanto al titolo, il comma 1-quinquies richiede la segnalazione certificata di inizio attività quando il cambio avviene senza opere, come nel caso esaminato.
Quando un divieto del regolamento urbanistico vale come «specifica condizione»
Alla luce di questo quadro, Palazzo Spada afferma che la riforma del 2024 segna un mutamento di paradigma. L'ammissibilità del cambio d'uso diventa la regola, e le prescrizioni comunali a tutela dell'assetto del territorio assumono carattere eccezionale e derogatorio. L'effetto della novella sarebbe svuotato se l'intero complesso dei divieti previgenti continuasse a operare in automatico sotto le vesti di «specifiche condizioni», riproponendo quell'intreccio di vincoli che il legislatore ha inteso superare.
Dal dato letterale i giudici traggono la conseguenza decisiva. La «possibilità» di «fissare» condizioni presuppone una determinazione positiva e consapevole, collocata in un momento logicamente e temporalmente successivo all'entrata in vigore della regola statale. Le condizioni non possono quindi coincidere con le previsioni già esistenti, perché altrimenti sarebbero state «fissate» prima ancora che nascesse il quadro in cui devono operare.
La lettura trova ancoraggio nella Corte costituzionale (sentenza n. 61/2026), che ha ritenuto illegittima una disciplina regionale la quale rinviava di due anni l'applicazione dell'art. 23-ter subordinandola a varianti comunali. La stessa pronuncia separa le «condizioni», misure a carattere specifico e non ostativo riferite all'intero territorio comunale, dalle «limitazioni», previsioni più ampie e invasive che incidono più intensamente sul diritto di proprietà, come quella che impedisce il mutamento d'uso di interi immobili in relazione a frazioni di territorio. Nel solco dello stesso orientamento si collocano numerose pronunce dei tribunali amministrativi e le Linee di indirizzo ministeriali del 30 gennaio 2025, secondo cui le condizioni non possono essere desunte implicitamente dagli strumenti vigenti, pur restando possibile selezionarle da quei testi con una scelta motivata.
Da qui il principio che regge la decisione. Un divieto urbanistico previgente, per quanto puntuale ed espresso, non integra da solo una «specifica condizione» idonea a precludere il cambio d'uso. Serve una determinazione dell'ente, destinata a valere per il futuro, che individui le condizioni operanti nel nuovo quadro, anche selezionando o confermando previsioni anteriori, e che ne dia ragione. E quella determinazione, per il legame stretto con la funzione di pianificazione riservata al Consiglio comunale dall'art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali), spetta all'organo consiliare e non può essere ricostruita dal dirigente in sede applicativa.
Cosa devono verificare i tecnici prima della SCIA per il cambio d'uso
Dal punto di vista tecnico, la verifica che conta si sposta a monte della pratica. Prima di presentare o istruire una SCIA per il cambio d'uso senza opere, occorre accertare se, dopo l'entrata in vigore del Salva Casa, il Consiglio comunale abbia adottato un atto che riqualifichi le prescrizioni del regolamento come «specifiche condizioni». Quell'atto non richiede necessariamente una variante allo strumento urbanistico e può assumere la forma di una delibera ricognitiva, di indirizzo o di conferma. In assenza di un simile passaggio, il divieto contenuto nel regolamento non opera come sbarramento.
Sul piano dell'inquadramento dell'area, chiamati a rispondere all'eccezione del Comune che la voleva ricondotta alla zona D, i giudici d'appello ricordano che la classificazione non dipende dalla sigla adottata dallo strumento comunale ma dalle caratteristiche reali della zona. Un sub-ambito che lo stesso regolamento descrive come parte del territorio insediata e consolidata pesa verso la zona B o una zona equipollente, dedicata alle aree già edificate, e non verso la zona D riservata agli impianti industriali, con la conseguenza che vi opera la disciplina di favore dell'art. 23-ter. La sola denominazione urbanistica non basta a sottrarre un immobile al nuovo regime quando la sostanza dell'area dice il contrario.
Salva Casa e autonomia comunale: cosa cambia per Comuni e progettisti
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato l'annullamento del diniego, ma spostandone la ragione. In primo grado il provvedimento era caduto per difetto di motivazione; qui cade prima di tutto perché si fondava su un divieto regolamentare che, da solo, non poteva impedire il cambio d'uso. Il difetto di motivazione resta, e le spiegazioni aggiunte dal Comune in giudizio non bastano a colmarlo.
Quello che la sentenza chiede ai Comuni è di muoversi. La riforma non spegne l'autonomia pianificatoria, ma la sposta in avanti nel tempo. Se un vincolo del vecchio regolamento deve continuare a valere, il Consiglio comunale lo deve confermare con un atto espresso, adottato dopo il Salva Casa. Finché quell'atto manca, il divieto non blocca nulla. La norma del regolamento, però, non viene cancellata. I giudici precisano che la sua validità e la sua efficacia restano intatte, e che il Comune conserva il potere di fissare in futuro le condizioni per quel sub-ambito. Cade solo la pretesa di usarla, così com'è, per fermare l'intervento.
È una lettura che si allinea alle prime pronunce sul Salva Casa e sposta il lavoro del professionista. Per capire se un cambio d'uso è ammesso non basta più leggere il regolamento vigente al momento della domanda. Conta la data dell'ultima delibera con cui il Consiglio ha deciso quali vincoli tenere in piedi.
Leggi anche: Cambio destinazione d'uso e Salva Casa: la Corte Costituzionale fissa i limiti per Regioni e Comuni
Domande frequenti sul cambio di destinazione d'uso dopo il Salva Casa
Dopo il Salva Casa serve ancora rispettare i divieti di cambio d'uso del regolamento urbanistico?
Un divieto contenuto in uno strumento urbanistico previgente non basta da solo a impedire il mutamento di destinazione d'uso senza opere nelle zone A, B e C. Perché resti efficace occorre una determinazione del Consiglio comunale, adottata dopo la riforma, che lo confermi come «specifica condizione».
Chi può fissare le «specifiche condizioni» al mutamento di destinazione d'uso?
La competenza spetta al Consiglio comunale, titolare della funzione di pianificazione urbanistica, e non al dirigente in sede di esame della pratica. L'atto non richiede una variante urbanistica e può essere una delibera ricognitiva, di indirizzo o di conferma.
Qual è la differenza tra «condizioni» e «limitazioni» nel cambio d'uso?
Le condizioni sono prescrizioni specifiche e non ostative, che modulano il cambio d'uso senza vietarlo. Le limitazioni sono più ampie e invasive, perché sbarrano una destinazione in intere porzioni di territorio. Un divieto assoluto di residenza in un sub-ambito tende a rientrare tra le seconde, e per questo va oltre ciò che il Comune può imporre in via di «specifica condizione».
