Se un operatore economico applica un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, fino a che punto deve spingersi la verifica di equivalenza? È sempre necessario sviluppare una specifica istruttoria oppure, quando il confronto tra i due CCNL non presenta particolari criticità, può bastare il raffronto già compiuto nel corso della procedura?
È su questo passaggio dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 che interviene il Consiglio di Stato con la sentenza 9 luglio 2026, n. 5533, distinguendo due piani che non vanno sovrapposti: la verifica dell’equivalenza è obbligatoria e deve essere svolta prima dell’aggiudicazione, ma ciò non comporta che in ogni gara siano necessari ulteriori e articolati approfondimenti istruttori.
CCNL diverso in gara: quando la verifica di equivalenza può risultare dagli atti?
Il caso in esame nasce da una procedura nella quale l’aggiudicatario aveva indicato un CCNL diverso rispetto a quello previsto dalla lex specialis.
Il giudice di primo grado aveva accertato l’illegittimità degli atti sotto il profilo dell’omessa verifica dell’effettiva equivalenza tra il contratto collettivo applicato dall’aggiudicataria e quello indicato dalla stazione appaltante, ritenendo che la stessa amministrazione avesse sostanzialmente ammesso, nelle proprie difese, di non avere svolto tale controllo.
Il Consiglio di Stato ha però dato una diversa lettura degli atti processuali: secondo i giudici, la stazione appaltante non aveva sostenuto che la verifica fosse superflua, ma che non fossero necessari ulteriori approfondimenti, perché il raffronto tra i due contratti collettivi aveva già consentito di ritenere sostanzialmente equivalenti, se non superiori, le tutele assicurate dal CCNL applicato dall’aggiudicatario.
La differenza è sostanziale, perché un conto è omettere la verifica richiesta dal Codice, altro è averla effettuata e ritenere sufficiente il confronto già svolto.
Art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023: la verifica è obbligatoria prima dell’aggiudicazione
Su questo punto il Collegio non ha lasciato spazio a equivoci. Quando l’operatore economico applica un contratto collettivo diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, la verifica dell’equivalenza delle tutele deve essere effettuata prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione.
Il Consiglio di Stato ha richiamato anche le modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024, precisando che la nuova disciplina non era applicabile ratione temporis alla procedura oggetto del giudizio, ma confermando quanto già previsto dalla precedente formulazione dell’art. 11, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023.
Oggi la norma stabilisce che, nei casi in cui l’operatore economico applichi un diverso CCNL, la stazione appaltante acquisisca, prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione, la dichiarazione prevista dall’art. 11 e, in presenza di una dichiarazione di equivalenza, proceda alla relativa verifica con le modalità dell’art. 110 e secondo quanto previsto dall’Allegato I.01.
Il correttivo ha quindi reso più articolata una verifica che era già obbligatoria nel testo originario del Codice.
Verifica di equivalenza: quando può bastare il raffronto tra i CCNL
Nel caso esaminato, dalle memorie della stazione appaltante risultava che la valutazione era stata compiuta mediante il confronto tra i due contratti collettivi e che, proprio alla luce dell’esito di tale raffronto, non erano stati ritenuti necessari ulteriori approfondimenti.
Per il Consiglio di Stato questa istruttoria era adeguata. La verifica obbligatoria prevista dall’art. 11 non implica quindi che debba sempre essere sviluppata un’attività ulteriore rispetto al confronto tra i CCNL, quando quest’ultimo consenta già di pervenire a una valutazione positiva di equivalenza.
Ciò non significa che la verifica possa considerarsi automaticamente compiuta ogni volta che venga adottata l’aggiudicazione. Nel caso esaminato, il raffronto tra i contratti era stato effettivamente svolto e il Consiglio di Stato ha ritenuto che il suo esito fosse desumibile anche dagli altri atti della procedura.
È quindi l’attività realmente svolta dalla stazione appaltante a fare la differenza, perché, nella vicenda esaminata, il semplice raffronto tra i due contratti collettivi è stato ritenuto sufficiente ai fini della verifica.
CCNL e anomalia dell’offerta: come si collegano le due verifiche
Altro elemento valorizzato dal Consiglio di Stato riguarda il procedimento di verifica dell’anomalia.
Secondo i giudici, l’avvenuta verifica dell’equivalenza poteva essere desunta anche dall’esclusione dell’anomalia dell’offerta, intervenuta al termine di uno specifico procedimento, nonché dal successivo provvedimento di aggiudicazione, che presuppone l’espletamento positivo dei controlli necessari.
Anche sotto questo profilo non può però costruirsi un automatismo, perché il procedimento sull’anomalia rappresenta, nella ricostruzione compiuta dai giudici, uno degli elementi che, insieme al raffronto tra i contratti collettivi e al successivo provvedimento di aggiudicazione, consentivano di ritenere effettivamente svolto il controllo.
Le due verifiche restano quindi distinte, anche se possono incontrarsi sul terreno istruttorio quando vengono esaminati il costo del lavoro, l’inquadramento del personale e la sostenibilità complessiva dell’offerta.
Verifica di equivalenza del CCNL: i limiti del sindacato del giudice
La decisione delimita anche il sindacato del giudice amministrativo sulla valutazione effettuata dalla stazione appaltante.
Secondo il Consiglio di Stato, la verifica tecnica dell’equivalenza tra il contratto collettivo applicato dall’operatore economico e quello indicato dalla lex specialis non può essere sostituita da una diversa valutazione del giudice in assenza di specifici elementi idonei a dimostrarne la manifesta irragionevolezza o illogicità.
Non si tratta di un’area sottratta in assoluto al controllo giurisdizionale, ma vanno indicati elementi capaci di mettere realmente in discussione l’attendibilità della valutazione amministrativa.
Nella fattispecie esaminata, questi elementi non sono stati individuati. Il Consiglio di Stato ha osservato, in particolare, che l’unico profilo denunciato dalla ricorrente, relativo al livello retributivo, non era pertinente rispetto all’effettivo inquadramento dei lavoratori e ha quindi ritenuto adeguata l’istruttoria svolta mediante il confronto tra i contratti collettivi, oltre che corretta la conclusione raggiunta sull’equivalenza.
Dopo il correttivo: cosa deve fare la stazione appaltante per la verifica equivalenza CCNL
Va precisato che la procedura esaminata era precedente alle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024, che ha strutturato maggiormente il quadro normativo.
L’art. 11, comma 4, collega oggi espressamente la verifica della dichiarazione di equivalenza all’art. 110 e all’Allegato I.01, che disciplina la presunzione di equivalenza, i criteri da utilizzare quando questa non opera e le modalità attraverso cui deve essere verificata la dichiarazione presentata dall’operatore economico.
La pronuncia conserva comunque interesse anche nel sistema vigente perché mette a fuoco un principio che resta centrale: l’obbligatorietà della verifica non significa che ogni caso richieda lo stesso grado di approfondimento.
Se il raffronto tra i contratti consente di pervenire a una valutazione positiva e non emergono elementi che richiedano ulteriori approfondimenti, può quindi risultare adeguata anche un’istruttoria fondata sul confronto tra i CCNL; ciò che non può mancare è la verifica prima dell’aggiudicazione.
Da un punto di vista operativo, per la stazione appaltante diventa quindi essenziale che dagli atti sia possibile ricostruire l’attività effettivamente svolta, evitando sia di trasformare ogni confronto tra CCNL in un procedimento sovraccarico, sia di dare per acquisita un’equivalenza che deve invece essere realmente valutata.
Sulla base di questa ricostruzione che il Consiglio di Stato ha riformato la decisione di primo grado, escludendo l’illegittimità ravvisata dal TAR sotto il profilo dell’omessa verifica di equivalenza, dopo avere considerato adeguata l’istruttoria svolta mediante il raffronto tra i contratti collettivi e rilevato come l’avvenuto controllo fosse desumibile anche dal procedimento sull’anomalia dell’offerta e dal successivo provvedimento di aggiudicazione.
