La CILA Superbonus è stata introdotta come strumento di semplificazione procedurale. Ha alleggerito il controllo preliminare dell’amministrazione ed eliminato l’obbligo di attestazione dello stato legittimo, ma non ha modificato la natura degli interventi edilizi né la loro qualificazione giuridica.
Con la CILAS possono essere assentiti interventi di manutenzione straordinaria, anche su parti strutturali, ma non possono invece essere legittimati interventi che, per consistenza e per trasformazione dell’organismo edilizio, si collocano nell’ambito della demolizione e ricostruzione.
Il punto, allora, è capire fin dove possa spingersi l’utilizzo della comunicazione. Se un intervento, nato come manutenzione straordinaria, si traduce in una demolizione quasi integrale dell’edificio, quel titolo resta ancora coerente con l’opera eseguita? Può essere utilizzato come base per un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 o dell’art. 36-bis del d.P.R. 380/2001? Può formarsi il silenzio-assenso su una domanda che poggia su un titolo strutturalmente incompatibile con l’intervento realizzato?
La sentenza del TAR Campania, sez. Salerno, 2 febbraio 2026, n. 199, affronta proprio questi interrogativi, spostando l’attenzione dal piano fiscale a quello della legittimità edilizia. Il presupposto da cui muove il tribunale amministrativo è chiaro: quando il titolo è radicalmente inidoneo rispetto all’opera realizzata, la sua mancata formale caducazione non è sufficiente a conferirgli efficacia, soprattutto nei casi in cui l’intervento, in corso d’esecuzione, ha superato i limiti propri della manutenzione straordinaria.
Ristrutturazione e demo-ricostruzione: CILAS non utilizzabile per la sanatoria
Il caso prende avvio dalla presentazione di una CILA-S per interventi di efficientamento energetico e adeguamento antisismico su un edificio esistente, con accesso al Superbonus 110%.
Nel corso dei lavori, a seguito dell’emersione di gravi criticità strutturali, l’intervento si è esteso fino alla demolizione di tre lati del fabbricato e alla sostanziale ricostruzione dell’organismo edilizio in cemento armato, con conservazione di una porzione minimale della struttura originaria.
Il Comune ha ritenuto che l’intervento non potesse più essere qualificato come manutenzione straordinaria, ma dovesse essere ricondotto alla ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, con conseguente inidoneità della CILAS quale titolo abilitativo.
Dopo una prima decisione favorevole ai proprietari in sede di primo grado, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 10109/2024, ha riformato integralmente quella pronuncia, affermando che la disciplina del Superbonus esclude dall’ambito della CILA gli interventi comportanti demolizione e ricostruzione, senza distinguere tra demolizione integrale e demolizione parziale.
A seguito di tale pronuncia, è stata presentata istanza di accertamento di conformità, inizialmente ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001 e successivamente “convertita” in istanza ex art. 36-bis. Il Comune ha respinto la domanda, ritenendo l’intervento non sanabile, e ha adottato ordinanza di demolizione ai sensi degli artt. 27 e 31 del Testo Unico Edilizia.
Da qui il nuovo contenzioso, che ha posto al centro tre questioni tecniche:
- la validità della CILAS non formalmente annullata;
- l’ammissibilità della sanatoria;
- la possibilità di formazione del silenzio-assenso.
Il quadro normativo di riferimento
La vicenda si colloca all’intersezione tra tre piani normativi: la disciplina speciale della CILA Superbonus, il sistema di qualificazione degli interventi edilizi delineato dall’art. 3 del d.P.R. 380/2001 e il regime dell’accertamento di conformità previsto dagli artt. 36 e 36-bis del medesimo Testo Unico.
La CILA Superbonus
L’art. 119, comma 13-ter, del D.L. 34/2020 ha introdotto una disciplina semplificata per gli interventi agevolati dal Superbonus, prevedendo la loro realizzazione mediante CILA.
La disposizione ha inciso sul piano procedurale, ma non ha modificato la qualificazione sostanziale degli interventi edilizi.
La CILAS non costituisce una categoria autonoma di intervento. Si innesta sulle tipologie previste dal Testo Unico Edilizia e non ne amplia il perimetro. La norma esclude espressamente gli interventi comportanti demolizione e ricostruzione. Il discrimine, quindi, non è quantitativo ma sostanziale.
Le categorie di intervento edilizio
L’art. 3, comma 1, del Testo Unico Edilizia individua le categorie fondamentali di intervento attraverso le lettere da a) a f):
- a) Manutenzione ordinaria, relativa a opere di riparazione e sostituzione delle finiture e alla manutenzione degli impianti, senza incidenza sull’organismo edilizio.
- b) Manutenzione straordinaria, che comprende anche interventi su parti strutturali, purché non alterino la volumetria complessiva e non comportino modifiche sostanziali dell’organismo edilizio o della destinazione d’uso. Presuppone la conservazione dell’identità dell’edificio.
- c) Restauro e risanamento conservativo, volto a conservare l’organismo edilizio nel rispetto dei suoi elementi tipologici, formali e strutturali.
- d) Ristrutturazione edilizia, che ricomprende gli interventi diretti a trasformare l’organismo edilizio mediante un insieme sistematico di opere, anche fino a condurre a un edificio in tutto o in parte diverso dal precedente. In questa categoria rientra espressamente la demolizione e ricostruzione.
- e) Nuova costruzione, relativa alle trasformazioni edilizie e urbanistiche del territorio non riconducibili alle categorie precedenti.
- f) Ristrutturazione urbanistica, concernente la sostituzione dell’esistente tessuto urbanistico-edilizio con uno diverso.
Il discrimine centrale, nei casi di demo-ricostruzione, è quello tra manutenzione straordinaria e ristrutturazione edilizia. Quando viene meno la continuità strutturale e l’identità dell’organismo edilizio, non si è più nell’ambito della manutenzione.
L’accertamento di conformità: art. 36 e art. 36-bis
Il sistema della sanatoria ordinaria oggi si fonda su due modelli distinti.
Art. 36 – Permesso di costruire in sanatoria
L’art. 36 disciplina l’accertamento di conformità per gli interventi realizzati:
- in assenza di permesso di costruire;
- in totale difformità;
- con variazioni essenziali;
- oppure in assenza o totale difformità dalla SCIA alternativa al permesso.
Il presupposto è la doppia conformità piena: l’intervento deve risultare conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda.
Il procedimento deve concludersi con provvedimento espresso entro sessanta giorni; decorso il termine, opera il silenzio-rigetto.
È un istituto eccezionale e vincolato.
Art. 36-bis – Accertamento di conformità per interventi soggetti a SCIA
L’art. 36-bis, introdotto dal D.L. 69/2024 (Decreto Salva Casa), disciplina la sanatoria degli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA.
Si applica, in particolare, alle ipotesi di:
- parziale difformità dal permesso o dalla SCIA;
- interventi riconducibili all’art. 37;
- variazioni espressamente ricomprese nel perimetro della norma.
La conformità:
- sul piano urbanistico è valutata con riferimento alla disciplina vigente al momento della domanda;
- sul piano edilizio è verificata rispetto alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione.
Non opera quindi una doppia conformità simmetrica.
La disciplina della CILAS, la qualificazione degli interventi ai sensi dell’art. 3 e il sistema dell’accertamento di conformità convergono su un punto comune: il titolo edilizio deve essere coerente con la natura sostanziale dell’opera.
Quando l’intervento supera il perimetro della manutenzione straordinaria e si colloca nella ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, non è sufficiente l’esistenza formale di una comunicazione per legittimarlo, né la sanatoria può operare come strumento di conversione del titolo.
L'analisi del TAR
Il TAR ha richiamato quanto stabilito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 10109/2024, assumendone il ragionamento come base per valutare la legittimità del diniego di accertamento di conformità e dell’ordinanza di demolizione.
In riferimento alla qualificazione edilizia delle opere, dalla ricostruzione dei fatti risulta che, durante l’esecuzione dei lavori, l’intervento inizialmente configurato come manutenzione straordinaria si è progressivamente esteso fino a comportare la demolizione di tre lati del fabbricato e la ricostruzione dell’organismo edilizio mediante nuova struttura in cemento armato, lasciando in piedi solo una parte minimale dell’edificio originario.
L’art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001 consente interventi di manutenzione straordinaria anche su parti strutturali, ma a condizione che l’organismo edilizio resti riconoscibile nella sua configurazione essenziale. Quando, invece, l’edificio viene sostanzialmente sostituito e la struttura portante è integralmente ricostruita, non si è più nel perimetro della manutenzione straordinaria, ma in quello della ristrutturazione edilizia di cui alla lett. d), che ricomprende espressamente la demolizione e ricostruzione.
È su questo passaggio che il TAR si è allineato a Palazzo Spada, che aveva già affermato che la CILAS “non era idonea a giustificare l’intervento effettuato” e che gli interventi di demolizione e ricostruzione, “anche se solo parziali, non possono essere ricondotti alla categoria della manutenzione straordinaria ai sensi dell’art. 119, comma 13-ter, D.L. 34/2020”.
Il titolo utilizzato non era quindi compatibile con la natura dell’opera.
L’irrilevanza del mancato annullamento della CILAS
Uno degli argomenti difensivi si fondava sull’assenza di un provvedimento espresso di annullamento della CILAS. Secondo i ricorrenti, la comunicazione, non essendo stata formalmente rimossa, avrebbe comunque mantenuto efficacia.
Il TAR ha respinto questa impostazione affermando che “accertata l’inidoneità del suddetto titolo a giustificare anche in astratto la realizzazione della demo-ricostruzione in questione, il mancato annullamento espresso della CILA-S è irrilevante”.
La distinzione è tra esistenza formale del titolo e idoneità sostanziale: se un intervento appartiene a una categoria edilizia diversa da quella per cui la CILA è prevista, non si è di fronte a un titolo valido ma viziato; si è di fronte a un titolo radicalmente inidoneo. In questa situazione, l’assenza di un atto espresso di annullamento non può attribuire al titolo un’efficacia che non ha mai posseduto sul piano sostanziale.
La comunicazione, quindi, non può supplire alla mancanza del titolo edilizio corretto.
I limiti dell’accertamento di conformità
Una volta chiarito che la CILAS non era idonea, la questione si è spostata sulla possibilità di sanatoria. L’istanza è stata proposta prima ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 e poi ricondotta all’art. 36-bis. Il TAR esclude entrambe le ipotesi.
Per quanto riguarda l’art. 36, la doppia conformità piena non può essere valutata prescindendo dalla corretta qualificazione dell’intervento. L’istituto presuppone che l’opera sia astrattamente assentibile con il titolo che si intende rilasciare in sanatoria. Non può essere utilizzato per “convertire” un intervento realizzato con un titolo dichiarativo incompatibile con la sua natura.
Quanto all’art. 36-bis, il TAR osserva che l’intervento “non rientra in alcuna delle ipotesi previste dalla norma di sanatoria”. La disciplina introdotta dal D.L. 69/2024 (Decreto Salva Casa) ha modificato la logica della conformità, distinguendo tra profilo urbanistico e profilo edilizio e consentendo un adeguamento procedimentale. Ma resta fermo un presupposto: l’intervento deve essere riconducibile al regime della SCIA.
Nel caso di specie, l’opera è stata qualificata come ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione. Non si tratta di una difformità interna al perimetro della SCIA, ma di un intervento che richiedeva un diverso titolo sin dall’origine. In questo contesto, l’art. 36-bis non può operare.
Silenzio-assenso e potere repressivo
Esclusa la possibilità di sanatoria, anche la questione del silenzio-assenso ha perso rilievo: se l’intervento non è astrattamente sanabile, non può consolidarsi alcun titolo tacito. Nel sistema dell’art. 36 opera il silenzio-rigetto; nell’ambito dell’art. 36-bis, comunque, non può formarsi un provvedimento favorevole in assenza dei presupposti sostanziali.
A fronte dell’accertamento di un abuso edilizio, il TAR ha richiamato il principio per cui l’attività repressiva dell’amministrazione è vincolata. L’ordinanza di demolizione non costituisce una scelta discrezionale, ma l’applicazione necessaria della disciplina prevista dal Testo Unico quando manca un titolo edilizio idoneo.
Conclusioni operative
I ricorsi sono stati respinti, confermando la legittimità del diniego di accertamento di conformità e, conseguentemente, dell’ordinanza di demolizione. L’intervento era qualificabile come ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, motivo per cui la CILAS era inidonea a sorreggerlo.
La semplificazione introdotta dalla disciplina del Superbonus non ha inciso sui presupposti sostanziali del titolo edilizio. La CILA-S ha alleggerito il contenuto documentale, ma non ha ampliato le categorie di intervento.
Quando viene meno la continuità strutturale dell’edificio, la questione è strettamente edilizia. Né l’art. 36 né l’art. 36-bis possono operare come strumenti di conversione del titolo originariamente utilizzato.
Una volta errata la qualificazione dell’intervento, il sistema non consente recuperi automatici né attraverso l’inerzia dell’amministrazione, né mediante un successivo tentativo di sanatoria.
