Terzo condono in area vincolata: quando il cambio di destinazione d’uso esclude la sanatoria

Quando si parla di condono edilizio in area vincolata, il nodo centrale non è tanto la presenza del vincolo in sé, quanto la tipologia di abuso che si intende sanare. Ci si può ancora interrogare sull’operatività del c.d. "terzo condono" in presenza di un vincolo paesaggistico di inedificabilità solo “relativa”? E, soprattutto, il cambio di destinazione d’uso che comporta un aumento di superficie utile può rientrare nel perimetro applicativo della legge n. 326/2003?

Il tema va inquadrato ricordando che il terzo condono, introdotto dal decreto-legge n. 269/2003 e convertito dalla legge n. 326/2003, si distingue nettamente dai precedenti condoni del 1985 e del 1994 per un ambito applicativo significativamente più restrittivo. Il legislatore ha previsto una serie di cause ostative espresse, in particolare per gli abusi realizzati in aree sottoposte a vincoli paesaggistici, ambientali e idrogeologici, ampliando il perimetro delle esclusioni anche ai vincoli di inedificabilità solo relativa. In questo quadro, la sanatoria resta confinata alle sole opere minori, purché prive di incremento di superficie e volumetria.

Sono proprio questi confini, spesso sottovalutati nella prassi, a generare contenzioso, alimentando l’idea che la conformità urbanistica o il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo possano riaprire spazi di regolarizzazione. La sentenza del Consiglio di Stato 21 gennaio 2026, n. 497 interviene con chiarezza su questo punto, ribadendo che, in presenza di abusi maggiori realizzati in area vincolata, la scelta del legislatore è netta e non lascia margini interpretativi, rendendo il diniego di condono un atto sostanzialmente vincolato.

Sanatoria in area vincolata e cambio di destinazione d’uso: i limiti del terzo condono

La controversia trae origine da un’istanza di condono edilizio presentata ai sensi della legge n. 326/2003 per opere consistenti nel cambio di destinazione d’uso da ripostiglio a residenza di una porzione di unità immobiliare posta all’interno di un edificio plurifamiliare, con conseguente incremento della superficie utile.

Nella stessa domanda di sanatoria, il richiedente aveva espressamente qualificato gli interventi come rientranti nelle tipologie n. 1 e n. 3 dell’allegato 1 alla legge sul terzo condono, riconoscendo quindi la presenza di un aumento di superficie e volumetria.

L’immobile ricadeva in area assoggettata a vincolo paesaggistico già in epoca antecedente alla realizzazione delle opere, circostanza che ha assunto rilievo centrale nell’istruttoria. A distanza di anni dalla presentazione dell’istanza, l’amministrazione ha emesso un provvedimento di diniego del condono, seguito dall’adozione di una ordinanza di demolizione delle opere abusive e di ripristino dello stato dei luoghi. Secondo il Comune, in assenza di un titolo edilizio valido o sanato, l’intervento doveva considerarsi privo di qualsiasi legittimazione urbanistico-edilizia.

Il diniego e l’ordinanza repressiva sono stati impugnati sostenendo, tra l’altro, che l’intervento integrasse una mera difformità rispetto ai titoli edilizi originari dell’edificio e che, trattandosi di area soggetta a vincolo di inedificabilità relativa, sarebbe stato comunque necessario acquisire il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

Secondo i ricorrenti, anche l’ordine di demolizione sarebbe stato illegittimo, con la possibilità di ricorrere alla fiscalizzazione dell’abuso.

Già in primo grado il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo insuperabile la causa ostativa prevista dall’art. 32, comma 27, della legge n. 326/2003. La questione è quindi approdata in appello, offrendo al Consiglio di Stato l’occasione per ribadire, in modo sistematico, i limiti applicativi del terzo condono e le conseguenze urbanistiche e sanzionatorie del diniego di sanatoria.

Quadro normativo di riferimento

Il perimetro applicativo del c.d. terzo condono edilizio è delineato dall’art. 32 del decreto-legge n. 269/2003, convertito dalla legge n. 326/2003, che ha introdotto una disciplina sensibilmente più restrittiva rispetto ai precedenti condoni del 1985 e del 1994.

La sanatoria riguarda esclusivamente le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003, per domande presentate entro il 10 dicembre 2004, accompagnate dal pagamento dell’oblazione e dalla documentazione prescritta.

Come chiarito anche dalla Corte Costituzionale, con una serie di pronunce (sentenze n. 196/2004 e n. 225/2012; ordinanza n. 150/2009), il terzo condono ha introdotto dei limiti aggiuntivi che operano anche in presenza di vincoli di inedificabilità solo relativa, e non soltanto assoluta.

Elemento centrale della normativa è la classificazione delle tipologie di abuso edilizio, che costituisce il primo filtro per l’ammissibilità della sanatoria.

La legge individua sei tipologie di interventi abusivi, distinguendo nettamente tra:

• abusi maggiori (tipologie 1, 2 e 3), caratterizzati dalla realizzazione di nuove superfici e/o nuova volumetria, ovvero da interventi che incidono in modo sostanziale sull’assetto urbanistico-edilizio dell’immobile;
• abusi minori (tipologie 4, 5 e 6), riconducibili a interventi di minore rilevanza, privi di incremento di superficie o volume e, in linea di principio, astrattamente sanabili al ricorrere degli ulteriori presupposti di legge.

Su questo impianto si innesta il comma 27, che individua una serie di cause ostative assolute alla sanatoria. In particolare, la lettera d) esclude il condono per le opere abusive realizzate su immobili sottoposti a vincoli paesaggistici, ambientali o idrogeologici, qualora tali vincoli siano stati imposti prima della realizzazione delle opere.

La peculiarità del terzo condono risiede proprio in questo passaggio: il legislatore ha previsto che, in presenza di vincoli preesistenti, la sanatoria possa riguardare esclusivamente le opere riconducibili alle tipologie minori, restando invece radicalmente escluse le tipologie 1, 2 e 3, a prescindere:

• dalla natura assoluta o relativa del vincolo;
• dalla conformità urbanistica dell’intervento;
• dall’eventuale acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

Ne deriva un sistema in cui la qualificazione dell’abuso assume un ruolo decisivo: l’incremento di superficie o volumetria delimita l’accesso alla sanatoria e trasforma il diniego di condono, nei casi di abusi maggiori in area vincolata, in un atto vincolato e doveroso.

L’analisi del Consiglio di Stato

Il Collegio ha ribadito il consolidato principio secondo cui il condono edilizio non è ammesso per gli “abusi maggiori” realizzati in area vincolata, quando il vincolo sia anteriore all’abuso.

In tali ipotesi, l’acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo è del tutto irrilevante, perché il divieto discende direttamente dalla legge.

La sentenza chiarisce che:

• l’incremento di superficie utile e di volumetria colloca l’intervento nelle tipologie 1 e 3 dell’allegato alla legge n. 326/2003;
• in presenza di tali abusi, la natura relativa del vincolo paesaggistico non assume alcun rilievo;
• il diniego di condono ha natura vincolata e non richiede una motivazione articolata, essendo sufficiente il richiamo alla tipologia di abuso e al vincolo esistente.

Particolarmente significativa è la parte della decisione in cui viene richiamato il principio di autoresponsabilità del richiedente: la qualificazione dell’abuso fornita in sede di domanda di condono vincola l’istruttoria e non può essere successivamente ridimensionata per sostenere la sanabilità dell’intervento.

Sul piano repressivo, il Collegio ha poi escluso che il cambio di destinazione d’uso potesse essere ricondotto a una mera difformità parziale. Il passaggio da locale accessorio a unità residenziale integra una difformità totale, in quanto dà luogo a un organismo edilizio funzionalmente e tipologicamente diverso rispetto a quello assentito.

Ne discende la legittimità dell’ordinanza di demolizione, quale atto dovuto e conseguenziale al diniego di condono, nonché l’irrilevanza, in questa fase, dell’istanza di fiscalizzazione ex art. 34 del d.P.R. 380/2001. La scelta della sanzione alternativa, sottolineano ancora una volta i giudici di Palazzo Spada, attiene solo la fase esecutiva, quando si accerti che la demolizione non possa essere effettuata senza arrecare danno alla parte legittima dell’immobile.

Conclusioni

L’appello è stato respinto, confermando la legittimità del diniego di condono in area vincolata. Sono diversi gli spunti di grande utilità pratica, soprattutto per chiarire alcuni equivoci ricorrenti nella gestione delle istanze di condono ex legge n. 326/2003.

Primo su tutti, il fatto che quando l’intervento abusivo comporta la creazione di nuova superficie utile, esso si colloca automaticamente nell’ambito degli abusi maggiori. Questo dato, da solo, è sufficiente a escludere la sanabilità in area vincolata, indipendentemente dalla qualificazione formale dell’intervento o dalla sua eventuale conformità urbanistica.

La natura relativa del vincolo non apre spazi di sanatoria, considerato che nel terzo condono il legislatore ha equiparato, sul piano degli effetti ostativi, i vincoli di inedificabilità assoluta e quelli di inedificabilità relativa.

Non solo: una volta esclusa la sanabilità, l’intervento resta privo di qualsiasi legittimazione urbanistica e l’ordine di ripristino diviene un atto doveroso.

Nel complesso, la decisione conferma che, nell’ambito del terzo condono, non esistono margini di recupero interpretativo per gli interventi che hanno inciso in modo sostanziale sull’assetto edilizio, soprattutto quando ricadono in area vincolata. L’aumento di superficie o di volumetria non rappresenta un dato meramente quantitativo, ma costituisce il criterio selettivo decisivo che preclude l’accesso alla sanatoria.

La qualificazione di un intervento abusivo che comporti incremento di superficie o volume in area vincolata conduce, quindi, a un esito prevedibile e giuridicamente obbligato, con la conseguenza che il diniego di condono e i successivi provvedimenti repressivi si configurano come atti privi di margini discrezionali. Una conclusione che impone, sul piano operativo, una valutazione rigorosa già nella fase iniziale di qualificazione dell’abuso e di verifica dei presupposti normativi.