Una pratica di condono rimasta ferma per quasi vent’anni può essere riaperta dal Comune per rideterminare l’oblazione e il contributo di costruzione? Da quale momento iniziano a decorrere i termini di prescrizione e quale effetto produce, nel frattempo, la formazione tacita del titolo edilizio in sanatoria?
E ancora, una diversa qualificazione delle opere, effettuata dall’amministrazione quando la documentazione era già da tempo completa, può impedire retroattivamente il perfezionamento del silenzio assenso?
A queste domande ha risposto il TAR Lombardia, Milano, sez. Seconda, con la sentenza 8 giugno 2026, n. 2993, relativa a una vicenda riguardante un’istanza presentata nell’ambito del terzo condono edilizio, chiarendo entro quali limiti temporali il Comune possa esaminare la domanda e rideterminare le somme eventualmente dovute.
Condono edilizio e silenzio assenso: il TAR sui termini di prescrizione dei pagamenti
La controversia trae origine da una domanda di condono presentata nel 2004 ai sensi dell’art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003, per alcune opere realizzate senza titolo all’interno di un’unità immobiliare.
Nella domanda, gli interventi erano stati descritti come mutamento della destinazione d’uso da produttivo-laboratorio a residenziale, per una superficie complessiva di 63,30 mq, e ampliamento di una zona soppalcata esistente, per ulteriori 10,71 mq.
In applicazione della disciplina allora vigente, erano state autoliquidate e versate due somme distinte, a titolo di oneri di urbanizzazione e a titolo di oblazione. Il pagamento era stato effettuato nel 2004, mentre nel 2005 la documentazione era stata integrata con la denuncia di variazione catastale e con le denunce ai fini ICI e TARSU.
Da quel momento la pratica doveva ritenersi completa e il Comune disponeva di tutti gli elementi necessari per verificarne il contenuto, controllare i conteggi effettuati e adottare le proprie determinazioni.
La vicenda è rimasta però sostanzialmente ferma fino al 2023, quando, a seguito di una richiesta di informazioni e di accesso agli atti, il Comune ha riesaminato la domanda, procedendo a una più articolata qualificazione delle opere come trasformazione di locali posti al piano seminterrato, cambio di destinazione d’uso da laboratorio ad abitazione di un locale al piano terra e formazione di un soppalco.
Sulla base di questa ricostruzione, l’amministrazione ha rideterminato l’oblazione nell’importo complessivo di 6.809,80 euro e ha quantificato il contributo di costruzione in 50.377,08 euro, a fronte dei 6.350,30 euro originariamente autoliquidati e versati a titolo di oneri.
Condono edilizio: quando la pratica è completa e si forma il silenzio assenso
Il primo passaggio della motivazione ha riguardato le condizioni richieste per la formazione del titolo edilizio in sanatoria mediante silenzio assenso.
L’art. 32, comma 37, del D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003, stabilisce che il pagamento degli oneri di concessione, la presentazione della documentazione indicata dal precedente comma 35, la denuncia catastale e le dichiarazioni tributarie richieste dalla norma, effettuati entro il termine previsto, unitamente al decorso di ventiquattro mesi senza l’adozione di un provvedimento negativo, equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria.
Non è quindi sufficiente che la domanda sia stata semplicemente protocollata, perché il silenzio assenso presuppone che la pratica sia completa in tutti i suoi elementi e che gli oneri siano stati interamente corrisposti. Come ha ricordato il giudice amministrativo, il pagamento di semplici acconti non consente la formazione tacita del titolo.
Nel caso esaminato, tuttavia, tali condizioni risultavano soddisfatte, motivo per cui il TAR ha ritenuto che, trascorsi ventiquattro mesi senza un provvedimento negativo, il titolo edilizio in sanatoria si fosse formato tacitamente nel 2007.
Il Comune non poteva pertanto sostenere, a distanza di molti anni, che una diversa qualificazione delle opere impedisse ancora la formazione del titolo, perché gli elementi necessari per valutare l’intervento erano già disponibili nel 2005 e avrebbero consentito agli uffici di intervenire tempestivamente.
Oblazione e contributo di costruzione: termini di prescrizione a confronto
La parte più rilevante della sentenza riguarda la distinzione tra oblazione e contributo di costruzione, che, pur essendo entrambi collegati alla definizione della pratica di condono, non hanno la stessa natura e non sono soggetti al medesimo termine prescrizionale.
Per l’oblazione opera infatti una disciplina speciale, contenuta nell’art. 32, comma 36, del D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003, mentre per il contributo di costruzione trova applicazione il termine ordinario decennale previsto dal codice civile.
La separazione tra le due voci incide direttamente sul momento entro il quale il Comune può chiedere eventuali differenze rispetto alle somme originariamente autoliquidate.
Condono edilizio: il conguaglio dell’oblazione si prescrive in tre anni
L’art. 32, comma 36, del D.L. n. 269/2003 assoggetta a prescrizione triennale il diritto al conguaglio o al rimborso dell’oblazione, una volta che questa sia stata interamente corrisposta.
Nel caso esaminato, l’importo era stato integralmente pagato nel 2004, motivo per cui il TAR ha ritenuto che il diritto del Comune a richiedere un conguaglio si fosse prescritto nel 2007.
Il TAR ha considerato anche l’impostazione più favorevole all’amministrazione, secondo cui il termine potrebbe essere fatto decorrere dal momento in cui si forma il titolo edilizio in sanatoria. Neppure adottando questa diversa lettura, tuttavia, la richiesta comunale avrebbe potuto ritenersi tempestiva, perché, essendosi il titolo formato tacitamente nel 2007, il termine triennale sarebbe comunque scaduto nel 2010.
La richiesta formulata nel 2023 è risultata dunque tardiva in entrambe le ricostruzioni, senza che fosse necessario stabilire quale delle due dovesse trovare applicazione in via generale.
Contributo di costruzione: quando decorre la prescrizione decennale
Una disciplina differente riguarda il contributo previsto dagli artt. 16 e 19 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia).
Richiamando i principi affermati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 12/2018, il TAR ha ribadito che gli atti con cui il Comune determina il contributo di costruzione non hanno natura autoritativa, poiché non costituiscono esercizio di un potere pubblicistico, ma si collocano all’interno di un rapporto obbligatorio di carattere paritetico.
La pretesa economica dell’amministrazione è pertanto soggetta alla prescrizione ordinaria decennale prevista dall’art. 2946 c.c., mentre, ai sensi dell’art. 2935 c.c., il termine inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.
Affinché il credito sia determinabile, la pratica deve essere completa e non devono sussistere omissioni documentali tali da impedire agli uffici di individuare l’esistenza e l’ammontare dell’obbligazione.
Nella vicenda in esame, tutta la documentazione necessaria era disponibile dal 2005 e, da quel momento, il Comune avrebbe potuto verificare sia la qualificazione delle opere sia la correttezza dell’importo autoliquidato. Seguendo l’orientamento che fa decorrere la prescrizione dal completamento della pratica, il termine decennale era quindi scaduto nel 2015.
La riqualificazione tardiva delle opere non riapre i termini
La difesa comunale aveva sostenuto che il contributo originariamente versato fosse stato calcolato in modo errato, perché le opere non sarebbero state considerate nel loro insieme e, in particolare, non sarebbero state adeguatamente valutate la formazione del soppalco, la trasformazione del piano seminterrato e il cambio di destinazione d’uso del piano terra.
Sebbene il TAR non abbia escluso che il Comune possa controllare i calcoli effettuati dal richiedente, né abbia affermato che l’autoliquidazione sia, di per sé, immodificabile, ha rilevato che la disponibilità di una pratica completa avrebbe consentito e imposto agli uffici di correggere, entro il termine prescrizionale, l’eventuale inesatta determinazione degli oneri.
La successiva riqualificazione della consistenza dell’abuso, effettuata attraverso gli atti del 2023, non poteva quindi essere utilizzata per sostenere che il titolo non si fosse mai formato tacitamente o che il credito comunale fosse rimasto indefinitamente esigibile.
Ammettere il contrario significherebbe consentire all’amministrazione di neutralizzare la prescrizione semplicemente rivedendo, anche dopo molti anni, la classificazione tecnica degli interventi, nonostante la documentazione necessaria per compiere quella valutazione fosse da tempo nella sua disponibilità.
Il Comune aveva inoltre richiamato una comunicazione del 2016 quale atto interruttivo della prescrizione. Il TAR ha escluso tale effetto, sia perché, seguendo la decorrenza dal completamento della pratica, il termine era già scaduto nel 2015, sia perché, adottando la diversa decorrenza dalla formazione tacita del titolo, la comunicazione non era comunque entrata nella sfera di conoscibilità della destinataria, essendo stata inviata a un indirizzo presso il quale non risiedeva più.
Condono edilizio e prescrizione: cosa verificare nelle vecchie pratiche
Accogliendo il ricorso, il TAR ha annullato la nota nella parte in cui l’amministrazione richiedeva l’integrazione dell’oblazione e il permesso di costruire in sanatoria limitatamente alla determinazione del contributo di costruzione in oltre 50mila euro, riconoscendo anche l’obbligo del Comune di restituire gli importi versati quale integrazione dell’oblazione e quale rata del contributo di costruzione, oltre agli interessi legali.
La decisione conferma quanto sia importante, nella verifica delle vecchie pratiche di condono, ricostruire con precisione la sequenza temporale degli adempimenti, evitando di assumere come unico riferimento la data di presentazione della domanda o quella del successivo provvedimento comunale.
Non solo, la sentenza permette di tenere distinti due piani che, nelle pratiche di condono più risalenti, potrebbero essere sovrapposti. Il primo riguarda la formazione del titolo edilizio in sanatoria, che richiede la completezza della documentazione, il pagamento degli oneri e il decorso del termine previsto dalla legge senza l’adozione di un provvedimento negativo; il secondo riguarda invece le pretese economiche collegate alla definizione della domanda, per le quali operano termini prescrizionali differenti, pari a tre anni per il conguaglio dell’oblazione e a dieci anni per il contributo di costruzione.
La formazione tacita del titolo non determina automaticamente la prescrizione di ogni credito, così come la prescrizione di una pretesa economica non può trasformare una domanda incompleta in un titolo edilizio. Quando, però, la pratica è completa e il Comune dispone di tutti gli elementi necessari per pronunciarsi, il trascorrere del tempo produce effetti sia sul piano edilizio, attraverso il meccanismo previsto dall’art. 32, comma 37, sia sul piano patrimoniale, attraverso la prescrizione dei crediti.
