Il silenzio dell’amministrazione nel condono edilizio può essere qualificato come diniego anche quando la legge non lo prevede?
Il tema del silenzio significativo rappresenta uno dei nodi più delicati nel rapporto tra privato e pubblica amministrazione. Negli ultimi decenni, l’ordinamento ha progressivamente spostato l’equilibrio verso modelli di semplificazione, riconoscendo al silenzio effetti sempre più rilevanti, in particolare nella forma del silenzio assenso.
Tuttavia, proprio questa evoluzione ha generato, nella pratica applicativa, interpretazioni non sempre corrette, soprattutto nei procedimenti più complessi e stratificati.
Il condono edilizio è uno di questi ambiti. Si tratta infatti di procedimenti che, per loro natura, si sviluppano su tempi molto lunghi, spesso attraversano più fasi istruttorie e vengono gestiti in contesti normativi non sempre lineari. In questo scenario, il silenzio dell’amministrazione diventa un elemento centrale, ma anche potenzialmente ambiguo, soprattutto quando si intreccia con richieste di integrazione documentale, pagamenti da verificare e accertamenti tecnici.
La sentenza del TAR Emilia-Romagna, sez. Bologna, del 2 marzo 2026, n. 393, interviene su questo punto con un chiarimento netto, riportando la questione entro i confini del principio di legalità e riaffermando un dato spesso trascurato: il silenzio, per produrre effetti giuridici tipici, deve sempre trovare fondamento in una norma. Da qui prende avvio una riflessione che riguarda direttamente l’attività quotidiana dei tecnici, chiamati a confrontarsi con procedimenti nei quali il tempo, l’istruttoria e il comportamento delle parti possono incidere in modo determinante sull’esito finale.
Condono edilizio e silenzio della PA: quando non si forma il diniego tacito in assenza di una norma
La controversia riguarda una domanda di condono edilizio presentata ai sensi della Legge n. 47/1985, avente ad oggetto una pluralità di interventi abusivi realizzati sul medesimo immobile.
Le opere riguardavano due ambiti distinti:
- un manufatto accessorio, autonomo rispetto all’edificio principale;
- una serie di interventi sull’edificio principale, tra cui ampliamento, realizzazione del sottotetto e modifiche interne.
Fin dalle prime fasi istruttorie, la pratica ha seguito due percorsi differenti.
Per quanto riguarda il manufatto accessorio, è intervenuto un parere idraulico negativo legato alla fascia di rispetto fluviale. Su questa base, il Comune ha adottato un diniego espresso di condono, successivamente impugnato ma definitivamente confermato in sede giurisdizionale. Questo primo segmento della vicenda si è quindi chiuso con esito definitivo.
Diversa, invece, la sorte della parte di domanda relativa all’edificio principale, non interessato dal vincolo idraulico.
Nel corso dell’istruttoria, l’amministrazione ha rilevato la non congruità dei pagamenti dovuti per la definizione della pratica e, con un preavviso, ha richiesto la produzione delle attestazioni relative a oblazione, contributo di costruzione e diritti di segreteria, assegnando un termine di tre mesi.
La documentazione richiesta non è stata trasmessa nei tempi indicati, motivo per cui il Comune ha ritenuto che la mancata integrazione documentale avesse determinato la formazione di un diniego tacito della domanda di condono relativa all’edificio principale.
Sulla base di tale impostazione è stato avviato il procedimento per la repressione dell’abuso, dichiarando l’improcedibilità della domanda di condono, sulla base del presunto diniego formatosi alcuni anni prima e, successivamente è stata adottata un’ordinanza di demolizione, riferita sia al manufatto accessorio sia all’edificio principale.
I ricorrenti hanno quindi impugnato il provvedimento di improcedibilità e l’ordinanza di demolizione, contestando la legittimità dell’intera ricostruzione operata dall’amministrazione, ed in particolare la qualificazione del silenzio come diniego.
Silenzio amministrativo e condono edilizio: il rapporto tra Legge n. 47/1985 e Legge n. 241/1990
La questione affrontata dal TAR si colloca all’incrocio tra la disciplina speciale del condono edilizio e i principi generali che regolano il silenzio della pubblica amministrazione.
Il primo riferimento è la Legge n. 47/1985, che ha introdotto il primo condono edilizio, configurando un procedimento straordinario volto alla regolarizzazione di abusi edilizi attraverso il pagamento di un’oblazione e la verifica della sussistenza di specifici presupposti di legge. Si tratta di una disciplina autonoma, ma che non opera in modo isolato rispetto ai principi generali dell’azione amministrativa.
Su questo piano interviene l’art. 20 della Legge n. 241/1990, che ha progressivamente attribuito al silenzio assenso una portata generale, qualificandolo come meccanismo ordinario di semplificazione nei rapporti tra amministrazione e privato.
Non si tratta, peraltro, di una disposizione rimasta immutata nel tempo. L’art. 20 è stato oggetto di numerosi interventi normativi – a partire dalla Legge n. 15/2005 e dal D.L. n. 35/2005 convertito nella Legge n. 80/2005, fino alla Legge n. 124/2015 – che ne hanno progressivamente ampliato l’ambito applicativo, consolidando il silenzio assenso come modello ordinario.
Il dato centrale, richiamato anche dalla giurisprudenza, è che il silenzio significativo – cioè il silenzio cui l’ordinamento attribuisce effetti giuridici – può operare solo in presenza di una specifica previsione normativa. Questo vale sia per il silenzio assenso sia, a maggior ragione, per il silenzio diniego.
Se il silenzio assenso rappresenta oggi la regola, il silenzio diniego costituisce invece un’ipotesi eccezionale, ammessa solo nei casi espressamente previsti dal legislatore. Non è quindi un effetto che può essere ricavato in via interpretativa o costruito dall’amministrazione nel corso del procedimento.
Nel contesto del condono edilizio, questo principio assume un rilievo ancora maggiore. In assenza di una norma che qualifichi il silenzio come diniego, l’inerzia dell’amministrazione non può essere trasformata in un effetto negativo per il privato, né può essere utilizzata per giustificare l’improcedibilità della domanda.
Ne deriva che eventuali criticità istruttorie – come la mancata integrazione documentale – devono essere valutate all’interno del procedimento secondo le regole proprie della disciplina di settore, ma non possono dar luogo, di per sé, alla formazione di un diniego tacito in assenza di una base normativa espressa.
Silenzio diniego: non può essere “costruito” dall’amministrazione
Il passaggio centrale della sentenza riguarda la qualificazione del silenzio e, soprattutto, i limiti entro cui l’amministrazione può attribuirgli effetti giuridici.
Il Comune aveva costruito il proprio ragionamento sulla base di questa successione di eventi: richiesta di integrazione documentale, mancato riscontro nei termini assegnati, formazione di un diniego tacito della domanda di condono. Da qui aveva poi dichiarato l’improcedibilità della pratica e avviato il procedimento repressivo.
Il TAR ha smontato questa impostazione partendo da un principio di fondo: il silenzio significativo non è un effetto che l’amministrazione può determinare autonomamente, ma richiede sempre una base normativa espressa.
In particolare, ha spiegato il giudice amministrativo, in presenza dei presupposti, il modello per il condono è quello del silenzio assenso, non del silenzio diniego. Quest’ultimo, per sua natura, è un’ipotesi eccezionale e può operare solo nei casi previsti dalla legge.
Il Collegio ha quindi escluso che la mancata integrazione documentale potesse determinare la formazione di un diniego tacito, evidenziando che l’amministrazione non può “costruire” un effetto tipico del silenzio in assenza di una previsione normativa.
Non solo: il TAR ha distinto tra profili sostanziali e profili formali dell’istruttoria.
Nel caso esaminato, la mancata trasmissione nei termini delle ricevute di pagamento è stata qualificata come una irregolarità formale, non idonea a incidere sull’esito della domanda, in quanto i pagamenti risultavano comunque effettuati e l’adempimento sostanziale richiesto dalla legge era stato soddisfatto.
Questo passaggio è particolarmente rilevante perché evita che il procedimento venga “bloccato” per ragioni meramente formali, soprattutto in contesti – come le pratiche di condono – caratterizzati da tempi lunghi e da una gestione spesso frammentata delle pratiche.
In definitiva, il TAR afferma due principi tra loro strettamente collegati:
- il silenzio con valore di diniego non può essere introdotto in via amministrativa;
- le carenze formali dell’istruttoria non possono essere elevate a causa automatica di rigetto quando i presupposti sostanziali risultano soddisfatti.
Condono edilizio e silenzio della PA: gli effetti operativi per tecnici e professionisti
Su queste basi, il Collegio ha accolto il ricorso, rirenendo illegittima la dichiarazione di improcedibilità della domanda di condono relativa all’edificio principale e, per effetto derivato, annullando anche la conseguente ordinanza di demolizione limitatamente all’edificio principale.
Il silenzio non è uno strumento nella disponibilità dell’amministrazione: se la legge non prevede espressamente un silenzio con valore di diniego, questo non può essere costruito in via interpretativa, neppure in presenza di comportamenti inerti del privato.
Allo stesso modo, la mancata trasmissione nei termini può incidere sul procedimento, ma non può automaticamente tradursi in un rigetto della domanda. Occorre sempre verificare se la carenza sia sostanziale oppure meramente formale. Quando l’adempimento richiesto risulta comunque soddisfatto, come nel caso dei pagamenti effettuati, la mancata produzione documentale nei termini non può essere utilizzata per negare la sanatoria.
In questo quadro, emerge un principio che ha un impatto diretto nella pratica quotidiana:
- il silenzio diniego opera solo nei casi previsti dalla legge;
- nel condono edilizio il riferimento resta il silenzio assenso;
- le richieste istruttorie non possono trasformarsi in strumenti per “chiudere” la pratica in modo automatico;
- le irregolarità formali non sono ostative se i presupposti sostanziali risultano soddisfatti.
Si tratta di indicazioni che impongono un approccio più attento nella gestione dei procedimenti, evitando semplificazioni improprie e ricostruzioni non supportate da una base normativa.
