Un permesso di costruire in sanatoria “straordinario”, rilasciato ai sensi delle norme sul condono edilizio, può essere utilizzato per la ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile? Su un immobile condonato è possibile realizzare interventi di modifica o ampliamento? Ma, soprattutto, la disposizione introdotta dalla Legge di Bilancio 2026, che ha esteso le misure di rigenerazione urbana anche agli immobili oggetto di condono, va letta come una previsione speciale, limitata a un ambito ben circoscritto, oppure come il segnale di un orientamento più generale del legislatore?
Sono domande che, nella pratica edilizia, tornano ciclicamente e che, negli anni, hanno visto contrapporsi letture tecniche e orientamenti giurisprudenziali non sempre allineati.
Orientamenti che oggi non possono non confrontarsi con la nuova definizione di stato legittimo che, dopo il Salva Casa (D.L. n. 69/2024, convertito in Legge n. 105/2024), ha esteso l’elenco dei titoli rilevanti (anche se forse in maniera ancora un po’ “timida”), includendo anche quelli che hanno legittimato l’immobile, senza operare distinzioni tra sanatoria ordinaria, prevista dal Testo Unico Edilizia, e sanatorie straordinarie, cioè i tre condoni edilizi del 1985, 1994 e 2003.
Condono edilizio e stato legittimo: l’orientamento del TAR Emilia-Romagna
Su questo terreno offre uno spunto di riflessione particolarmente interessante la sentenza del TAR Emilia-Romagna, sezione di Bologna, n. 19 del 9 gennaio 2026, segnalata e commentata dall’Avv. Andrea Di Leo.
La controversia trae origine da un intervento edilizio che prendeva le mosse dalla ricostruzione di un volume preesistente, già oggetto di condono edilizio, successivamente demolito e destinato a essere ricostruito con modifiche di sagoma, incremento di volumetria e spostamento del sedime.
Un primo permesso di costruire e la relativa autorizzazione paesaggistica erano stati annullati in sede giurisdizionale per carenze motivazionali, con rinvio all’amministrazione per un nuovo esame dell’istanza. In sede di giudizio di ottemperanza, il TAR aveva poi chiarito che il riesame dovesse avvenire “ora per allora”, applicando la normativa edilizia vigente al momento della presentazione della richiesta originaria.
Nel procedere a tale riesame, il Comune ha ricostruito lo stato legittimo dell’immobile assumendo come riferimento il volume condonato, ritenendolo idoneo non solo a legittimare l’esistenza del manufatto, ma anche a costituire la base per la valutazione dell’intervento edilizio successivo. Su questa impostazione sono stati quindi rilasciati una nuova autorizzazione paesaggistica e, a valle, un secondo permesso di costruire.
Contro questi nuovi titoli è stato proposto un ulteriore ricorso, nel quale i ricorrenti hanno contestato, tra l’altro, la possibilità di utilizzare il condono edilizio come base per la ricostruzione dello stato legittimo e, su tale presupposto, per il rilascio di un titolo edilizio successivo che comportava modifiche e ampliamenti dell’edificio originario.
È su questo snodo – il rapporto tra condono edilizio, stato legittimo e legittimità dei titoli edilizi successivi – che si innesta il passaggio della decisione destinato ad assumere un rilievo che va oltre il singolo caso.
Quadro normativo di riferimento
Per comprendere la decisione del TAR, è utile circoscrivere il quadro normativo di riferimento. In questo caso, il riferimento obbligato è l’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che disciplina lo stato legittimo dell’immobile, ancorandolo ai titoli che ne hanno previsto la costruzione o che ne hanno legittimato l’esistenza.
L’attuale versione del citato comma 1-bis (che, per la parte qui rilevante, coincide con quella antecedente al Salva Casa) prevede che “lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa…”.
Una formulazione che, sul piano letterale, appare chiara: il primo titolo da assumere come riferimento per la ricostruzione dello stato legittimo può essere tanto quello ordinario che ha previsto la costruzione dell’immobile, quanto quello – anche straordinario – che ne ha successivamente legittimato l’esistenza, come avviene nei casi di condono edilizio.
Qualche lecito dubbio interpretativo è sorto, tuttavia, a seguito dell’intervento dell’art. 1, comma 23, della legge n. 199/2025 (Legge di Bilancio 2026), che ha modificato l’art. 5, comma 10, del D.L. n. 70/2011, riconoscendo espressamente la rilevanza degli immobili condonati ai fini degli interventi di rigenerazione urbana.
Una modifica che ha aperto un interrogativo non banale: siamo di fronte a una norma speciale, destinata a restare confinata al solo ambito della rigenerazione urbana, oppure a un tassello che riflette una scelta più ampia del legislatore sul ruolo del condono edilizio nel sistema? In altri termini, l’estensione delle misure di rigenerazione urbana agli immobili condonati va letta come espressione di un principio generale – idoneo a incidere anche sulla ricostruzione dello stato legittimo – oppure come una previsione selettiva, che lascerebbe immutata la tradizionale distinzione tra sanatoria ordinaria e straordinaria?
I principi richiamati dal TAR Emilia-Romagna
Nel passaggio motivazionale richiamato, il TAR osserva che la modifica normativa può essere letta come espressione di una volontà generale del legislatore di superare la rigida contrapposizione tra condono edilizio e sanatoria ordinaria, almeno con riferimento alla ricostruzione dello stato legittimo.
In altri termini, il Collegio lascia intendere che la scelta di valorizzare il condono ai fini della rigenerazione urbana non sia episodica, ma si collochi in una linea evolutiva che tende a riconoscere ai titoli in sanatoria – anche straordinaria – una piena idoneità a legittimare lo stato di fatto dell’immobile.
Una lettura che il TAR colloca esplicitamente in continuità con quanto già affermato dal Consiglio di Stato, richiamando la sentenza n. 6860/2024.
Analisi tecnica della sentenza
Il passaggio più interessante della decisione non è tanto nella soluzione della singola controversia, quanto nel modo in cui il TAR si confronta con la modifica normativa.
I giudici di primo grado non si limitano a registrare l’intervento del legislatore, ma ne propongono una lettura sostanziale, suggerendo che la distinzione tradizionale tra condono edilizio e sanatoria ordinaria – spesso utilizzata per ridimensionare il valore del primo – stia progressivamente perdendo rigidità.
Si tratta di un’impostazione che si inserisce nel solco già tracciato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6860/2024, nella quale era stata riconosciuta la capacità del condono edilizio di legittimare lo stato di fatto dell’immobile anche ai fini delle successive valutazioni urbanistiche ed edilizie.
Come ha osservato anche l’avv. Andrea Di Leo, questo passaggio può rappresentare un primo tassello utile a rafforzare una lettura più coerente del sistema, evitando distinzioni che, nella pratica applicativa, faticano spesso a trovare una reale giustificazione.
Resta però un dato che non può essere ignorato: l’art. 9-bis del Testo Unico Edilizia non è stato modificato in modo espresso. E questo continua a lasciare ampi margini di discrezionalità interpretativa, che oggi vengono colmati soprattutto dalla giurisprudenza.
Conclusioni operative
La sentenza del TAR Emilia-Romagna non fornisce una risposta definitiva al tema del rapporto tra condono edilizio e stato legittimo, né era questo l’obiettivo del giudizio. Ma chiarisce un punto che, nella pratica edilizia, continua spesso a essere eluso: un immobile legittimato tramite condono non può essere trattato come se fosse privo di un titolo rilevante ai fini della ricostruzione dello stato legittimo.
È esattamente ciò che emerge dalla vicenda esaminata dal TAR. Nel riesame dell’istanza, l’amministrazione ha assunto il volume condonato come base di partenza dell’istruttoria, utilizzandolo per valutare la legittimità di un intervento edilizio successivo e per rilasciare un nuovo permesso di costruire. Ed è proprio questo passaggio logico ad essere finito sotto la lente del giudice.
La modifica introdotta dalla Legge di Bilancio 2026 si inserisce in questo stesso solco. Che la si voglia leggere come norma speciale o come espressione di un orientamento più ampio, è difficile sostenere che il legislatore continui a considerare gli immobili condonati come un corpo estraneo rispetto alla disciplina dell’edilizia esistente. Il richiamo operato dal TAR va esattamente in questa direzione.
Sul piano operativo, questo significa che la ricostruzione dello stato legittimo non può più essere affrontata con approcci rigidi o semplificazioni di comodo. Occorre interrogarsi, caso per caso, su quali titoli abilitativi abbiano effettivamente legittimato l’immobile, senza escludere a priori quelli rilasciati in sanatoria straordinaria, e valutare su quella base la compatibilità degli interventi successivi.
Resta il dato, non secondario, che l’art. 9-bis del Testo Unico Edilizia non è stato ancora chiarito in modo esplicito dal legislatore. In questo spazio di incertezza, è la giurisprudenza a fornire le coordinate interpretative. E per chi opera nell’istruttoria edilizia, continuare a considerare il condono come un titolo “di serie B” rischia di non essere più una scelta neutra.
