Quando un affidamento presenta elementi riconducibili sia alla concessione sia all’appalto, la scelta del regime giuridico applicabile incide direttamente sulle regole di gara, sulle modalità di selezione dell’operatore economico e sul grado di concorrenza effettivamente assicurato dal procedimento.
In particolare, nei servizi “ibridi” – sempre più frequenti nella prassi amministrativa – il confine tra concessione e appalto tende ad assottigliarsi. Installazione e gestione di distributori automatici, servizi accessori di fornitura, gestione operativa remunerata dagli utenti finali: fattispecie che mettono alla prova le categorie tradizionali del Codice e rendono meno scontata l’individuazione della procedura corretta.
Ma è sufficiente la presenza di una componente di appalto per attrarre l’intero contratto nella disciplina degli appalti pubblici? Oppure occorre guardare al peso economico delle singole prestazioni, e in particolare al valore della parte di appalto rispetto alle soglie europee? E ancora: l’affidamento diretto è davvero praticabile ogni volta che l’importo complessivo
Si tratta di una questione importante nella gestione operativa degli affidamenti sotto soglia che, se affrontata in modo approssimativo, può esporre le stazioni appaltanti a contestazioni e blocchi procedurali.
Su questo terreno si inserisce il Parere ANAC del 21 gennaio 2026, n. 56, che affronta in modo diretto il tema dei contratti misti di concessione e appalto, chiarendo quando la disciplina degli appalti nei settori ordinari può dirsi effettivamente applicabile e quando, invece, il contratto resta ancorato alle regole proprie della concessione.
Contratti misti concessione/appalto e affidamenti sotto soglia: il chiarimento di ANAC
La richiesta di parere nasce da una procedura avviata da un’amministrazione regionale attraverso la piattaforma MePA, finalizzata all’affidamento di un servizio di installazione e gestione di distributori automatici di bevande calde, fredde e alimenti e di erogatori d’acqua, comprensivo della fornitura per un importo complessivo inferiore a 140.000 euro.
Nel dettaglio, il valore economico della componente remunerata attraverso la gestione del servizio era sensibilmente più elevato rispetto a quello riferibile alla fornitura.
L’amministrazione aveva quindi qualificato l’affidamento come contratto misto, ritenendo che:
- l’installazione e la gestione dei distributori automatici integrassero una fattispecie concessoria, in quanto il servizio veniva gestito dall’operatore economico con assunzione del rischio operativo;
- l’installazione e la gestione degli erogatori d’acqua, unitamente alla fornitura, fossero invece riconducibili a un appalto di servizi e forniture.
Partendo da questa ricostruzione, la stazione appaltante aveva applicato l’art. 180, comma 3, del d.lgs. 36/2023, qualificando l’affidamento come appalto e procedendo mediante affidamento diretto ai sensi dell’art. 50 del Codice, sul presupposto che il valore complessivo del contratto fosse sotto la soglia dei 140.000 euro.
Nel corso della procedura, un operatore economico ha però contestato tale impostazione, sostenendo che l’oggetto dell’affidamento dovesse essere ricondotto alla concessione di servizi. Secondo questa prospettiva, l’applicazione delle regole sull’affidamento diretto non sarebbe stata corretta e l’amministrazione avrebbe dovuto attivare la procedura negoziata prevista dall’art. 187 del Codice, specificamente dedicata alle concessioni di importo inferiore alla soglia europea.
A fronte della contestazione, la stazione appaltante ha sospeso la procedura e ha sottoposto il quesito ad ANAC, chiedendo di chiarire:
- se l’art. 180, comma 3, introduca una regola di prevalenza automatica della disciplina degli appalti nei contratti misti;
- e se, una volta attratto l’affidamento nella disciplina degli appalti, sia corretto applicare l’affidamento diretto ogniqualvolta il valore complessivo del contratto resti sotto i 140.000 euro.
È su questi profili interpretativi che si innesta il parere dell’Autorità e che si concentra il successivo ragionamento giuridico.
Il quadro normativo di riferimento
La questione sottoposta ad ANAC si colloca all’incrocio tra tre disposizioni del d.lgs. 36/2023 che, se lette isolatamente, possono prestarsi a interpretazioni fuorvianti, ma che acquistano coerenza solo attraverso una lettura coordinata.
I contratti misti di concessione: l’art. 180 del Codice
Il primo riferimento è l’art. 180 del Codice dei contratti pubblici, dedicato ai contratti misti di concessione. La norma disciplina le ipotesi in cui un unico affidamento presenti elementi riconducibili a schemi negoziali diversi, stabilendo i criteri per individuare il regime giuridico applicabile.
In particolare:
- il comma 3 prevede che i contratti misti che contengono elementi della concessione ed elementi dell’appalto pubblico siano aggiudicati in conformità alla disciplina degli appalti;
- il comma 4 chiarisce che, quando le parti del contratto sono oggettivamente non separabili, il regime giuridico è determinato dall’oggetto principale del contratto, individuato sulla base del valore stimato più elevato tra le diverse prestazioni.
È proprio il tenore letterale del comma 3 ad aver alimentato, nella prassi, l’idea di una sorta di automatismo per cui la presenza di elementi di appalto corrisponde all'applicazione della disciplina degli appalti. Tuttavia, come emerge dal parere, questa lettura non può essere isolata dal resto del Codice.
Il criterio delle soglie: l’art. 14, comma 21
Un passaggio decisivo è contenuto nell’art. 14, comma 21, del d.lgs. 36/2023, il quale stabilisce che nei contratti misti che contengono elementi di appalto e di concessione, la disciplina degli appalti nei settori ordinari si applica solo se l’importo stimato della parte che costituisce appalto è pari o superiore alla soglia pertinente.
Il legislatore introduce quindi un criterio quantitativo preciso, che limita l’operatività della regola di cui all’art. 180, comma 3. Non è sufficiente la presenza di una componente di appalto: occorre che tale componente raggiunga le soglie europee previste per gli appalti.
Le concessioni sotto soglia: l’art. 187
Quando il contratto resta qualificabile come concessione e il valore è inferiore alla soglia europea, entra in gioco l’art. 187 del Codice, che disciplina in modo autonomo gli affidamenti di concessioni sotto soglia.
La norma prevede:
- il ricorso alla procedura negoziata, senza pubblicazione del bando;
- la consultazione, ove esistenti, di almeno dieci operatori economici, nel rispetto del principio di rotazione;
- la possibilità, in alternativa, di utilizzare le procedure ordinarie previste per le concessioni.
Per le concessioni sotto soglia il Codice non contempla l’affidamento diretto, a differenza di quanto avviene per gli appalti di importo inferiore alle soglie comunitarie.
L’analisi di ANAC
ANAC ha preliminarmente precisato che le norme sui contratti misti non possono essere lette in modo atomistico, ma solo all’interno del sistema complessivo del Codice dei contratti pubblici.
È proprio l’isolamento dell’art. 180, comma 3, ad aver generato, nella prassi, interpretazioni semplificate e fuorvianti.
Il caso esaminato rientrava nell’ambito dei contratti misti con prestazioni oggettivamente separabili, consentendo di collocare correttamente la fattispecie nell’alveo dell’art. 180, comma 3, e non del comma 4, che opera invece nei casi di non separabilità e richiede di individuare l’oggetto principale del contratto sulla base del valore prevalente.
Nel caso di specie, quindi, non era in discussione l’oggetto principale, ma il regime giuridico applicabile a un contratto che contiene contemporaneamente elementi di concessione e di appalto.
Secondo ANAC, l’art. 180, comma 3, non introduce una regola di prevalenza automatica e incondizionata della disciplina degli appalti. La disposizione va letta alla luce della ratio esplicitata nella Relazione illustrativa del Codice, secondo cui l’attrazione del contratto misto nella disciplina degli appalti risponde all’esigenza di applicare un corpus normativo più dettagliato e strutturato.
Questa esigenza, però, non è astratta, ma dipende dal valore economico dell’affidamento. Sul punto è dirimente la lettura congiunta dell’art. 180, comma 3, con l’art. 14, comma 21, del d.lgs. 36/2023.
Quest’ultima disposizione stabilisce espressamente che, nei contratti misti concessione/appalto, la disciplina degli appalti nei settori ordinari si applica solo se la parte del contratto che costituisce appalto è pari o superiore alla soglia europea.
La soglia, quindi, non è un elemento accessorio, ma una condizione di operatività della regola di cui all’art. 180, comma 3.
In assenza di una componente di appalto sopra soglia:
- viene meno la giustificazione sistematica dell’attrazione nella disciplina degli appalti;
- il contratto misto resta disciplinato dalle norme proprie della concessione.
A questo proposito, è rilevante il confronto tra le discipline applicabili sopra e sotto soglia. ANAC ha evidenziato che la disciplina degli appalti è più analitica e rigorosa solo per gli affidamenti sopra soglia, mentre sotto soglia il Codice ha consapevolmente previsto regimi semplificati.
Di conseguenza, applicare la disciplina degli appalti sotto soglia a un contratto misto di concessione non realizza l’obiettivo perseguito dall’art. 180, comma 3, ma produce l’effetto opposto: consentire modalità di affidamento meno garantiste rispetto a quelle previste per le concessioni.
È su questo piano che emerge la contraddizione dell’affidamento diretto ex art. 50, strumento riservato agli appalti sotto soglia e non è estensibile alle concessioni, neppure in presenza di elementi riconducibili all’appalto.
La disciplina delle concessioni sotto soglia è infatti autonoma e speciale: l’art. 187 del Codice prevede una procedura negoziata con consultazione di più operatori economici, che risponde a un equilibrio diverso tra semplificazione e tutela della concorrenza.
Consentire l’affidamento diretto di una concessione, anche se “mista”, significherebbe svuotare di contenuto l’art. 187 e aggirare una scelta legislativa consapevole.
A completamento del quadro, ANAC ha richiamato il criterio strutturale del rischio operativo, che continua a rappresentare la linea di demarcazione tra appalto e concessione.
Nel caso esaminato, la gestione dei distributori automatici comportava l’assunzione del rischio legato alla domanda del servizio, elemento che rafforza la qualificazione concessoria dell’affidamento e rende ancora meno sostenibile l’estensione analogica delle regole sugli appalti.
Conclusioni operative
L'Autorità ha quindi ribadito che, in un contratto misto concessione/appalto la disciplina degli appalti nei settori ordinari si applica esclusivamente quando la parte del contratto qualificabile come appalto pubblico raggiunge o supera la soglia europea prevista dall’art. 14 del d.lgs. 36/2023.
Se la parte di appalto è di importo inferiore alle soglie, il contratto misto non può essere attratto nella disciplina degli appalti, ma resta disciplinato come concessione, ai sensi del Libro IV, Parte II, del Codice.
Nei casi di concessione sotto soglia, l’affidamento deve avvenire secondo l’art. 187 del Codice, mediante procedura negoziata con consultazione di più operatori economici, con esclusione dell’affidamento diretto.
ANAC ha quindi escluso che l’art. 180, comma 3, possa essere interpretato come una clausola di prevalenza automatica e generalizzata della disciplina degli appalti, chiarendo che tale disposizione opera solo entro i limiti fissati dall’art. 14, comma 21, che introduce una condizione quantitativa precisa.
Nei contratti misti occorre sempre:
- verificare la separabilità delle prestazioni;
- stimare correttamente il valore della componente di appalto;
- valutare la presenza del rischio operativo, quale elemento strutturale della concessione.
Solo all’esito di queste verifiche è possibile individuare correttamente la procedura di affidamento. Anche in un sistema orientato alla flessibilità, le regole sulle concessioni non possono essere aggirate attraverso qualificazioni formali o letture parziali del Codice.
