Una diversa qualificazione dell’intervento edilizio può determinare il ricalcolo del contributo di costruzione? Se la modifica interviene con una SCIA in variante presentata anni dopo il titolo originario, devono essere applicate le tariffe vigenti al momento della variante oppure quelle riferite al titolo iniziale? E le stesse regole valgono anche per la monetizzazione delle aree a standard?
Su questi temi è intervenuto il TAR Lombardia, Milano, Sezione Seconda, con la sentenza del 7 agosto 2026, n. 4056, relativa a un contenzioso nato dalla riqualificazione di una parte di un intervento, inizialmente considerata ristrutturazione edilizia e successivamente ricondotta alla nuova costruzione e con la quale è stata evidenziata la diversa natura giuridica del contributo di costruzione rispetto alla monetizzazione degli standard.
Contributo di costruzione e standard: quando è possibile ricalcolare gli importi?
Nel caso in esame, l’intervento era stato avviato nel 2020 mediante una SCIA condizionata alternativa al permesso di costruire, presentata ai sensi degli artt. 23 e 23-bis del d.P.R. n. 380/2001.
In particolare, una superficie di 2.079,01 mq era stata qualificata come ristrutturazione edilizia, perché riferita a un edificio da demolire e ricostruire, mentre altri 5.952,29 mq erano stati considerati nuova costruzione in quanto derivanti dall’utilizzo di diritti edificatori perequati.
Sulla base di questa impostazione erano stati determinati sia il contributo di costruzione, sia la dotazione di aree a standard da cedere o monetizzare, quantificata in 6.231,32 mq.
Nel 2024 l’operatore ha presentato una SCIA in variante, riqualificando come nuova costruzione anche la porzione inizialmente considerata ristrutturazione edilizia, senza però modificare i parametri dell’intervento.
La nuova qualificazione avrebbe comportato, secondo la ricostruzione riportata in sentenza, una minore dotazione di standard, pari a 5.353,40 mq. Nell’ottobre 2024 è stata quindi presentata un’istanza di rimborso delle somme ritenute versate in eccesso per la monetizzazione e per una parte del contributo di costruzione, per complessivi 268.744,06 euro.
Il Comune ha respinto la richiesta e ha chiesto, al contrario, un conguaglio pari a 1.204.583,56 euro, applicando, tra l’altro, tariffe sopravvenute rispetto a quelle vigenti al momento della SCIA del 2020.
Demolizione e ricostruzione: quando si applica il regime agevolato
Una prima questione riguardava l’art. 48, comma 6, della L.R. Lombardia n. 12/2005, che prevede un regime più favorevole per la determinazione del costo di costruzione negli interventi di ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione e ampliamento mediante premialità dei diritti edificatori.
Secondo il Comune, dopo la riqualificazione dell’intervento come nuova costruzione il beneficio non avrebbe più potuto trovare applicazione.
Il TAR ha respinto questa impostazione, osservando che la disposizione regionale richiama espressamente gli interventi di demolizione e ricostruzione affiancandoli alla ristrutturazione edilizia. Ne deriva che il regime di favore può applicarsi anche quando la demolizione e ricostruzione, per le caratteristiche assunte, non sia qualificabile come ristrutturazione edilizia.
Il Collegio ha collegato questa lettura alla finalità della norma, che tende a favorire gli interventi capaci di sostituire fabbricati esistenti utilizzando aree già urbanisticamente compromesse, limitando il consumo di nuovo suolo.
Nemmeno l’assenza di specifici atti generali comunali può restringere l’ambito applicativo della disposizione, perché una simile condizione non è prevista dalla normativa regionale.
Riduzione del contributo di costruzione: quali requisiti deve avere l’intervento
Diverso è il ragionamento sull’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che prevede una riduzione del contributo di costruzione non inferiore al 20% per interventi finalizzati, tra l’altro, alla rigenerazione urbana, alla decarbonizzazione, all’efficientamento energetico, alla messa in sicurezza sismica, al contenimento del consumo di suolo, alla ristrutturazione e al recupero degli immobili dismessi.
Il TAR non ha affermato che la riduzione debba essere riconosciuta automaticamente a ogni demolizione e ricostruzione qualificata come nuova costruzione, ma ha rilevato che l’assenza di atti generali comunali non può comportare la completa disapplicazione della norma e che l’Amministrazione deve verificare se l’intervento, pur non rientrando nella ristrutturazione edilizia, persegua comunque una delle finalità indicate dall’art. 17, comma 4-bis.
In questo caso, la demolizione e ricostruzione di un fabbricato con recupero della superficie lorda esistente poteva essere ricondotta alla rigenerazione urbana o al contenimento del consumo di suolo, motivo per cui il Comune dovrà riesaminare l’istanza applicando l’art. 48, comma 6, della L.R. Lombardia n. 12/2005 e verificando, separatamente, la sussistenza dei presupposti per la riduzione prevista dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001.
SCIA in variante e oneri di urbanizzazione: quali tariffe si applicano?
Altro passaggio centrale riguarda il momento al quale riferire le tariffe degli oneri di urbanizzazione. Il Comune aveva utilizzato quelle vigenti nel 2024, mentre l’operatore sosteneva che dovessero essere applicati i valori del 2020.
Il TAR ha accolto questa seconda impostazione richiamando l’art. 38, comma 7-bis, della L.R. Lombardia n. 12/2005, dal quale ricava che gli oneri devono essere determinati con riferimento alle tariffe vigenti al momento della formazione del titolo edilizio che ha assentito l’intervento.
Nel caso esaminato, quel titolo restava la SCIA del 2020. Quella del 2024 aveva infatti modificato soltanto la qualificazione di una parte dell’intervento, da ristrutturazione edilizia a nuova costruzione, senza introdurre modifiche ai parametri o alle opere, che risultavano ormai quasi interamente realizzate.
Per il TAR, quindi, quella variante non poteva essere considerata un nuovo titolo contenente varianti essenziali tali da giustificare l’applicazione delle tariffe sopravvenute.
La diversa qualificazione poteva determinare una rideterminazione degli oneri, ma il calcolo doveva essere effettuato utilizzando i valori vigenti al momento del perfezionamento del titolo originario.
Ricalcolo degli oneri: il Comune non può applicare tariffe sopravvenute
Sul punto, i giudici hanno richiamato l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12/2018 e la natura paritetica del rapporto relativo al contributo di costruzione.
Entro il termine ordinario di prescrizione, il Comune può quindi rideterminare le somme quando l’importo originario sia stato calcolato applicando in maniera errata i parametri o i coefficienti allora vigenti, oppure quando vi sia stato un errore di calcolo.
Questa possibilità non consente, però, di applicare retroattivamente tariffe approvate successivamente. Se l’Amministrazione avesse rilevato autonomamente l’errata qualificazione dell’intervento, avrebbe potuto ricalcolare quanto dovuto applicando i valori del 2020. La circostanza che sia stato il privato a segnalare l’errore attraverso una SCIA in variante non può quindi giustificare l’applicazione di tariffe più onerose entrate in vigore dopo.
Contributo di costruzione e monetizzazione degli standard seguono regole diverse
Diverse invece le conclusioni in relazione alla monetizzazione delle aree a standard che, secondo il TAR, non può essere trattata allo stesso modo del contributo di costruzione. Mentre quest’ultimo appartiene a un rapporto di natura paritetica, la cessione delle aree a standard e il versamento sostitutivo delle relative somme hanno natura autoritativa, perché partecipano della disciplina del titolo edilizio.
A questo proposito, il Collegio ha richiamato l’art. 12, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, osservando che l’obbligo relativo alle aree standard costituisce un elemento collegato alla validità del titolo, mentre il contributo di costruzione opera sul diverso piano del rapporto economico tra Amministrazione e soggetto obbligato.
Da questa distinzione derivano effetti molto diversi anche sui tempi e sulle modalità con cui gli importi possono essere modificati.
Monetizzazione degli standard: termini, autotutela e limiti al ricalcolo
Se la monetizzazione ha natura autoritativa, il Comune non può rideterminarla liberamente a distanza di anni.
L’Amministrazione deve intervenire attraverso i poteri previsti dall’art. 19, comma 6-bis, della Legge n. 241/1990 oppure, decorso quel termine, mediante autotutela nel rispetto dell’art. 21-nonies.
Nel caso esaminato, la richiesta di conguaglio era intervenuta oltre il termine di trenta giorni previsto per l’esercizio dei poteri sulla SCIA e senza che il provvedimento desse conto dei presupposti necessari per l’autotutela. Il TAR ha quindi accolto la censura e ha precisato che, essendo ormai trascorsi anche i termini per l’autotutela, il Comune non poteva procedere nuovamente alla rideterminazione della monetizzazione.
La stessa natura autoritativa vale però anche per il privato. La società aveva chiesto il rimborso delle somme versate sostenendo che, dopo la diversa qualificazione dell’intervento, la superficie degli standard avrebbe dovuto essere inferiore. Tesi che il TAR ha definito inammissibile, perché la determinazione originaria avrebbe dovuto essere contestata tempestivamente mediante impugnazione del titolo o degli atti con cui il Comune aveva richiesto o confermato quelle somme.
Non era quindi possibile rimetterla in discussione anni dopo con una semplice istanza di rimborso.
Oneri e standard: cosa occorre verificare prima del ricalcolo
Il ricorso è stato accolto nei sensi e nei limiti indicati in motivazione. Per quanto riguarda il contributo di costruzione, il Comune dovrà rivalutare l’istanza dell’operatore applicando il regime previsto dall’art. 48, comma 6, della L.R. Lombardia n. 12/2005 e verificando la sussistenza dei presupposti per la riduzione di cui all’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001. L’eventuale rideterminazione degli oneri dovrà inoltre essere effettuata utilizzando le tariffe vigenti al momento della formazione del titolo originario e non quelle sopravvenute.
Diversa è la conclusione sulla monetizzazione degli standard: il conguaglio richiesto dal Comune è stato ritenuto illegittimo perché intervenuto oltre i termini per l’esercizio dei poteri sulla SCIA e senza che ricorressero i presupposti dell’autotutela, mentre la richiesta dell’operatore di ottenere il rimborso delle somme originariamente versate è stata dichiarata inammissibile, non essendo stata tempestivamente contestata la determinazione contenuta nel titolo.
Prima di procedere a qualsiasi ricalcolo occorre quindi distinguere tra contributo di costruzione e monetizzazione degli standard, perché, pur essendo entrambi collegati allo stesso intervento edilizio, seguono regole differenti quanto alla determinazione degli importi, ai termini entro i quali può intervenire l’Amministrazione e agli strumenti di tutela a disposizione del privato.
