Costi della manodopera e ribasso: la lex specialis tra affidamento ed esclusione dell’offerta

I costi della manodopera devono essere sempre esclusi dal ribasso oppure rientrano comunque nell’importo complessivo su cui l’operatore economico formula la propria offerta?

E, soprattutto, quanto pesa il contenuto della lex specialis quando il dato normativo si presta a letture differenti e la giurisprudenza non parla con una sola voce?

È su questo terreno, tutt’altro che stabile, che negli ultimi due anni si è sviluppato un dibattito giurisprudenziale particolarmente acceso attorno all’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.

Una disposizione che, nel tentativo di rafforzare la tutela del lavoro e la trasparenza dei costi, ha finito per generare incertezze applicative rilevanti nella costruzione dell’offerta economica.

Da un lato, una parte della giurisprudenza amministrativa ha letto la norma come una vera e propria sottrazione dei costi della manodopera dalla base di calcolo del ribasso, imponendo all’operatore di applicare la percentuale offerta esclusivamente sull’importo dei lavori o dei servizi al netto di tale voce.

Dall’altro, l’orientamento più recente del Consiglio di Stato ha chiarito che la disposizione non introduce un divieto generalizzato di ribasso, ma impone alla stazione appaltante di individuare e indicare separatamente i costi della manodopera, lasciando poi alla lex specialis il compito di definire concretamente le regole di gara.

In questo quadro già complesso, si innesta la sentenza del TAR Campania n. 18 del 2 gennaio 2026, che affronta il tema da un’angolazione particolarmente significativa: non tanto quale sia, in astratto, la corretta interpretazione dell’art. 41, comma 14, quanto quale debba essere il peso del disciplinare di gara e del legittimo affidamento da esso ingenerato nei concorrenti.

Il risultato è una pronuncia che, pur muovendosi nel solco tracciato dalla giurisprudenza, richiama con forza l’attenzione delle stazioni appaltanti sulla responsabilità che suggerisce una redazione non univoca della lex specialis e sulla necessità di coerenza tra regole di gara, valutazione delle offerte e verifica di congruità.

Costi della mandopera e ribasso: occhio alle indicazioni della lex specialis

La questione affrontata dal tribunale campano riguarda una procedura aperta per l’affidamento di un servizio pluriennale, nella quale la stazione appaltante aveva strutturato l’importo a base d’asta distinguendo in modo puntuale tra importo dei servizi, costi della manodopera e oneri per la sicurezza da interferenze.

Il disciplinare di gara indicava che i costi della manodopera erano qualificati come non soggetti a ribasso e venivano espressamente scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, ferma restando la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso complessivo potesse derivare da una più efficiente organizzazione aziendale.

Allo stesso tempo, la disciplina dell’offerta economica chiariva che il ribasso complessivo dichiarato in piattaforma avrebbe potuto riflettere anche un eventuale minore costo della manodopera.

In questo contesto, uno dei concorrenti - risultato poi primo classificato - aveva formulato la propria offerta applicando il ribasso percentuale esclusivamente sull’importo dei servizi, indicando separatamente un costo della manodopera superiore a quello stimato dalla stazione appaltante.

Una scelta che, secondo l’operatore, era coerente con la lettera del disciplinare e con l’intenzione di non comprimere tale voce, valorizzandola anzi come elemento migliorativo dell’organizzazione del servizio.

La stazione appaltante, tuttavia, ha ricostruito l’offerta economica secondo un’impostazione diversa, ritenendo che il ribasso dovesse essere applicato all’intero importo a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera.

Da tale ricostruzione è derivato un importo contrattuale sensibilmente inferiore a quello effettivamente offerto dal concorrente, sul quale è stato avviato il procedimento di verifica dell’anomalia.

Il confronto si è quindi spostato sul terreno della corretta individuazione dell’importo offerto e, prima ancora, sul significato da attribuire alle clausole del disciplinare di gara alla luce dell’art. 41, comma 14, del Codice.

Ne era derivata, in una prima fase, l’esclusione dell’operatore per presunta incongruità dell’offerta, fondata anche sulla mancata giustificazione di un importo che l’impresa ha sempre contestato come non corrispondente alla propria proposta economica.

È su questo snodo - tra interpretazione della lex specialis, calcolo del ribasso e avvio della verifica di congruità – che si innesta il contenzioso.