I costi della manodopera devono essere sottratti dall’importo sul quale applicare il ribasso percentuale? La previsione secondo cui tali costi non sono soggetti a ribasso consente al concorrente di formulare lo sconto soltanto sulle altre componenti dell’appalto?
E ancora, la stazione appaltante può rideterminare la percentuale dichiarata dall’operatore economico quando questa non corrisponde al prezzo complessivamente offerto, oppure una simile operazione determina una modifica inammissibile dell’offerta?
A questi interrogativi ha risposto il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza del 15 luglio 2026, n. 5732, tornando sull’interpretazione dell’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 e sul rapporto tra costi del personale, base d’asta, ribasso percentuale e verifica di anomalia.
La decisione ribadisce un principio ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa: la componente lavoristica deve essere indicata separatamente ed è assoggettata a una specifica tutela, ma continua a fare parte dell’importo complessivo sul quale deve essere calcolato il ribasso, al netto dei soli oneri della sicurezza.
Costi della manodopera e ribasso d’asta: quando il calcolo dell’offerta cambia la graduatoria
La controversia riguardava una procedura aperta per l’affidamento di lavori che comprendeva all'interno dell’importo ribassabile i costi della manodopera stimati dall’amministrazione.
Un raggruppamento temporaneo aveva presentato un ribasso del 32,467%, indicando separatamente un costo del personale corrispondente esattamente alla stima contenuta nella documentazione di gara.
In una prima fase, sulla base della percentuale dichiarata, l’offerta era risultata la migliore. Nel corso della verifica di anomalia era però emerso che il concorrente non aveva applicato il 32,467% all’intero importo dei lavori, ma soltanto alla componente residua ottenuta sottraendo preventivamente la manodopera.
Dopo il ricalcolo, Il seggio di gara aveva rideterminato la percentuale, riformulando la graduatoria e collocando il raggruppamento al secondo posto.
Costi della manodopera nel Codice dei contratti: scorporo, ribasso e base di calcolo
La questione affrontata dal Consiglio di Stato nasce da una difficoltà interpretativa che accompagna l’applicazione dell’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023.
La disposizione prevede che, nei contratti di lavori e servizi, la stazione appaltante individui nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto stabilito dal Codice e che tali importi siano scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. La stessa norma precisa, tuttavia, che resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
Il coordinamento tra queste due previsioni ha generato letture differenti: secondo un orientamento, il riferimento allo scorporo potrebbe indurre a ritenere che la manodopera debba essere eliminata anche dalla base matematica sulla quale viene applicata la percentuale offerta. Un secondo orientamento, a cui aderisce la sentenza in esame, riconosce all’impresa la possibilità di indicare un valore inferiore e di giustificarlo nell’ambito della verifica di anomalia conferma che la stima dell’amministrazione non costituisce un importo rigido e immodificabile.
Ribasso d’asta: perché la manodopera resta nella base di calcolo
In riferimento alla base economica sulla quale deve essere formulato il ribasso, Palazzo Spada ha affermato che la manodopera continua a fare parte dell’importo posto a base di gara. La sua separata indicazione risponde a esigenze di trasparenza e di tutela dei lavoratori, ma non determina una riduzione del valore sul quale deve essere calcolata la percentuale complessiva.
Il ribasso deve pertanto essere riferito all’intero importo previsto per l’esecuzione dell’appalto, comprensivo del costo del personale e al netto dei soli oneri della sicurezza.
L’operatore economico può mantenere invariato il valore stimato dall’amministrazione e concentrare il risparmio sulle altre voci dell’offerta, fermo restando che la percentuale dichiarata deve continuare a rappresentare il rapporto tra il prezzo complessivamente proposto e l’intera base soggetta a ribasso.
Costi della manodopera non soggetti a ribasso: come va interpretata la clausola di gara
Uno dei passaggi più rilevanti della sentenza riguarda l’interpretazione della formula utilizzata dalla lex specialis, che in più punti stabiliva che i costi della manodopera non erano soggetti a ribasso.
Secondo l’appellante, questa previsione aveva introdotto una regola autonoma e più restrittiva rispetto al Codice, vincolando l’amministrazione aggiudicatrice a sottrarre tale voce dalla base sulla quale applicare la percentuale.
Un’impostazione che il Collegio non ha condiviso: le clausole della documentazione di gara non possono essere interpretate isolatamente, fermandosi al significato letterale di una singola espressione, ma devono essere lette nel loro insieme, coordinandone il contenuto secondo i criteri previsti dagli artt. 1362 e 1363 del codice civile.
Nel caso esaminato, il disciplinare includeva espressamente la manodopera nell’importo previsto per l’esecuzione dell’appalto, qualificava come ribassabile l’intero valore dei lavori, escludeva in modo espresso soltanto gli oneri della sicurezza, richiamava l’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 e consentiva agli operatori di indicare costi inferiori, purché adeguatamente giustificati.
La legge di gara non aveva quindi introdotto alcuna deroga al sistema codicistico: la formula sulla non ribassabilità della manodopera doveva essere intesa come affermazione della necessità di indicare separatamente quella componente e di verificarne la sostenibilità quando inferiore alla stima amministrativa, non come sottrazione automatica dalla base utilizzata per calcolare la percentuale.
Ribassabilità della manodopera e verifica di anomalia
La decisione ribadisce che l’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 non introduce un divieto assoluto di incidere sui costi del personale. Dal coordinamento con gli artt. 108 e 110 del Codice si ricava che l’operatore economico può esporre un importo inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante.
In questa ipotesi, tuttavia, l’impresa deve dimostrare che il minore valore deriva da una maggiore efficienza organizzativa e che sono comunque rispettati i minimi salariali e le altre tutele normative ed economiche applicabili ai lavoratori.
La stima effettuata dall’amministrazione opera quindi come parametro di riferimento, rispetto al quale l’indicazione di un costo inferiore impone all’operatore di giustificare la riduzione, ma non assume la natura di un prezzo imposto e invariabile.
La separata indicazione prevista dall’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023 consente alla stazione appaltante di comprendere immediatamente se il concorrente abbia mantenuto, aumentato o diminuito la componente lavoristica. Senza tale evidenziazione, non sarebbe possibile svolgere in maniera efficace il controllo richiesto dal Codice sulla congruità del costo del lavoro.
Ricalcolo del ribasso e immodificabilità dell’offerta economica
Altro aspetto affrontato nel caso in esame è il c.d. principio di immodificabilità dell’offerta economica. Secondo l’appellante, la stazione appaltante, sostituendo il ribasso dichiarato dall’OE, avrebbe manipolato la volontà negoziale dell’impresa.
Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha respinto la censura, osservando che l’amministrazione non aveva modificato il prezzo complessivamente voluto dall’operatore, non aveva ridotto o aumentato il costo della manodopera e non aveva sostituito le singole componenti economiche indicate in sede di gara, ma aveva soltanto ricavato, partendo dagli importi assoluti confermati dallo stesso concorrente, la percentuale realmente corrispondente all’offerta. La correzione operata aveva dunque carattere conservativo.
Costi della manodopera superiori alla stima: nessuna anomalia automatica
Il Consiglio ha anche affrontato il caso in cui l’operatore economico indichi costi della manodopera superiori a quelli stimati dalla stazione appaltante.
L’appellante aveva chiesto l’esclusione della terza classificata, sostenendo che il maggiore importo destinato al personale potesse nascondere una sottostima delle altre componenti economiche e incidere, attraverso il calcolo delle medie, sulla graduatoria finale.
I giudici hanno escluso, però, che il solo superamento della stima amministrativa possa costituire un indice automatico di anomalia o di inattendibilità. Il sistema delineato dagli artt. 108 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023 è diretto a verificare che gli importi dichiarati siano compatibili con la disciplina lavoristica e con la sostenibilità economica complessiva dell’offerta. Nessuna disposizione prevede, invece, che un costo superiore a quello individuato nei documenti di gara determini automaticamente l’avvio della verifica o l’esclusione del concorrente.
Per contestare la proposta sarebbe stato quindi necessario indicare ulteriori elementi capaci di dimostrare che il maggiore costo del lavoro, considerato insieme alle altre voci economiche, azzerasse il margine di utile o rendesse comunque inattendibile l’offerta.
Nel caso esaminato, tale dimostrazione non era stata fornita. Il concorrente contestato aveva inoltre presentato un ribasso limitato al 4,89%, a fronte del 20,38% riconosciuto all’appellante, elemento che non consentiva di desumere, in assenza di ulteriori riscontri, l’insostenibilità economica della proposta.
Ribasso e costi della manodopera: le indicazioni del Consiglio di Stato per gare e offerte
L’appello è stato quindi respinto, con la conferma della legittimità dell’operato della stazione appaltante e dell’aggiudicazione.
Sul piano operativo, dalla vicenda viene fuori l’esigenza che i documenti di gara individuino in modo univoco l’importo complessivo soggetto a ribasso, gli oneri della sicurezza esclusi, i costi della manodopera stimati e la base sulla quale applicare la percentuale. La semplice riproduzione, nella documentazione di gara, della formula secondo cui i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso, se non accompagnata da una rappresentazione coerente dell’importo ribassabile e del meccanismo di calcolo, può alimentare interpretazioni divergenti.
Gli operatori economici devono invece verificare che la percentuale indicata sia matematicamente coerente con il prezzo complessivo offerto. L’impresa può mantenere invariato il costo del personale e conseguire il proprio risparmio sulle altre componenti, ma non può calcolare il ribasso su una base ridotta e rappresentarlo come se fosse riferito all’intero importo ribassabile.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato può essere sintetizzato nella distinzione tra la destinazione economica del ribasso e la sua rappresentazione percentuale: la prima dipende dalle scelte organizzative del concorrente, la seconda deve necessariamente essere determinata sull’intero importo posto a base di gara, comprensivo della manodopera e al netto dei soli oneri della sicurezza.
Nel caso esaminato, l’amministrazione non aveva sostituito la propria volontà a quella dell’operatore, ma aveva ricondotto gli importi dichiarati alla percentuale realmente corrispondente, rendendo le offerte omogenee e comparabili. Per queste ragioni, Palazzo Spada ha confermato la piena legittimità dell’aggiudicazione.
