In un appalto di servizi tecnici di importo superiore al milione di euro è possibile cumulare i ruoli di direttore dei lavori e coordinatore della sicurezza? Conta ciò che prevede la lex specialis o prevalgono le disposizioni del Codice? E, soprattutto, come incide un’eventuale violazione sulla par condicio tra i concorrenti?
A rispondere negativamente a questi interrogativi è il TAR Puglia, Sez. Bari, con la sentenza del 23 gennaio 2026, n. 85, che richiama espressamente quanto previsto dal d.lgs. n. 36/2023 in materia di divieto di cumulo di mansioni nei contratti di lavori di importo superiore a un milione di euro, e in particolare l’incompatibilità tra l’incarico di direttore dei lavori e quello di coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione.
La soglia del milione di euro non rappresenta, però, un mero parametro quantitativo. Essa individua un livello di complessità e di rischio dell’intervento tale da imporre una separazione netta delle funzioni, a tutela non solo della sicurezza nei cantieri, ma anche della trasparenza, dell’autonomia dei controlli e dell’equilibrio concorrenziale tra gli operatori economici.
In questo quadro, il divieto di cumulo non può essere letto come una semplice regola organizzativa “a valle” dell’aggiudicazione, ma come una condizione strutturale di partecipazione alla gara, destinata a incidere già sulla fase di presentazione dell’offerta tecnica. Ed è proprio su questo punto che si innesta la sentenza del tribunale pugliese, che chiarisce in modo netto come la violazione di tale divieto non sia sanabile né neutralizzabile, neppure in assenza di una clausola espulsiva espressa nella lex specialis.
Cumulo incarichi tra direttore dei lavori e coordinatore della sicurezza: no per appalti oltre il milione di euro
Il caso in esame riguarda una procedura aperta per l’affidamento di servizi di architettura e ingegneria relativi a un intervento PNRR, con importo dei lavori pari a circa 1,2 milioni di euro.
All’esito della gara, la stazione appaltante aveva disposto l’aggiudicazione in favore di un RTP che, nella documentazione di gara e nell’offerta tecnica, aveva indicato il medesimo professionista sia come direttore dei lavori sia come coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione.
Il concorrente secondo classificato aveva impugnato l’aggiudicazione, contestando la violazione dell’art. 114, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, oltre che delle previsioni del disciplinare, sostenendo che il cumulo delle due funzioni fosse vietato e che integrasse una carenza originaria di un requisito di partecipazione, tale da imporre l’esclusione del concorrente.
Il quadro normativo di riferimento
Il riferimento centrale è l’art. 114, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, che disciplina il rapporto tra direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione.
La norma consente il cumulo delle due funzioni solo nei contratti di importo non superiore a un milione di euro e in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenza, purché il direttore dei lavori sia in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa in materia di sicurezza.
Il dato normativo, sebbene formulato in senso permissivo per la fascia sotto soglia, individua nel superamento del milione di euro uno spartiacque preciso. Attraverso un’interpretazione logica e sistematica, il Codice costruisce infatti un divieto di cumulo implicito ma inequivoco per gli appalti di maggiore rilevanza economica e tecnica. La soglia non ha una funzione meramente quantitativa, ma segnala un livello di complessità dell’intervento che impone una separazione delle funzioni, a tutela dell’autonomia dei controlli e della corretta gestione dell’esecuzione.
Questa impostazione si innesta coerentemente nella disciplina della sicurezza nei cantieri. Il rinvio ai requisiti del coordinatore per la sicurezza richiama l’art. 98 del d.lgs. n. 81/2008 e il ruolo del CSE come figura di controllo indipendente sull’organizzazione del cantiere. Nei lavori di importo significativo, la concentrazione in capo allo stesso soggetto delle funzioni di direzione e di controllo risulta incompatibile con la ratio della norma, che mira a garantire un’effettiva distinzione di responsabilità.
Da qui discende un ulteriore profilo decisivo: il divieto di cumulo non si colloca sul piano organizzativo dell’esecuzione, ma incide direttamente sulla fase di gara. Nei servizi di architettura e ingegneria, la composizione del gruppo di lavoro costituisce parte integrante dell’offerta tecnica ed è oggetto di valutazione comparativa. Il rispetto dell’art. 114, comma 4, assume quindi la natura di requisito di partecipazione, che deve essere posseduto sin dal momento della presentazione dell’offerta e che non è suscettibile di sanatoria successiva.
Ne consegue che la mancanza di una clausola espulsiva espressa nella lex specialis non è decisiva: il divieto discende direttamente dalla legge e opera come vincolo eterointegrativo della documentazione di gara, senza entrare in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione, poiché non introduce una sanzione atipica, ma definisce a monte le condizioni legali di ammissibilità dell’offerta.
I principi espressi nella sentenza
Richiamando il dato normativo, il TAR ha sottolineato come il divieto di cumulo degli incarichi previsto dall’art. 114, comma 4, non abbia natura meramente organizzativa, ma integri un precetto vincolante e non derogabile.
La norma è funzionale a garantire l’autonomia e l’effettività dei controlli in fase esecutiva e, proprio per questo, incide direttamente sulla par condicio tra i concorrenti. L’indicazione, già in sede di offerta tecnica, di un professionista chiamato a svolgere due ruoli incompatibili per legge:
- altera l’equilibrio competitivo della procedura;
- incide sulla valutazione dell’offerta tecnica;
- pregiudica il corretto svolgimento della selezione pubblica.
La previsione dell’art. 114, comma 4, viene così ricondotta a un requisito di partecipazione che l’aggiudicatario deve possedere sin dal momento della presentazione dell’offerta, senza possibilità di integrazioni o correzioni ex post. Ne deriva che la sua violazione non può essere qualificata come irregolarità formale, ma costituisce una carenza sostanziale e originaria dei requisiti di partecipazione.
Peraltro, non è sostenibile la tesi secondo cui il raggruppamento sarebbe comunque stato dotato di altri professionisti idonei a svolgere il ruolo di CSE. Ciò che rileva, secondo il TAR, è la dichiarazione giuridicamente impegnativa resa in gara, con cui il RTP ha indicato un soggetto specifico per entrambe le funzioni, in violazione di un divieto imposto direttamente dalla legge. Eventuali chiarimenti o rimodulazioni successive non sono idonei a sanare una carenza originaria.
Conclusioni
Il TAR ha accolto il ricorso, annullando l’aggiudicazione e disponendo l’esclusione del raggruppamento aggiudicatario per difetto originario di un requisito essenziale di partecipazione.
Va evidenziato come il divieto di cui all’art. 114, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 rientri pienamente nell’area dei requisiti di partecipazione e debba essere sottratto alla categoria delle regole organizzative rimesse alla fase esecutiva. In questo senso, la struttura del gruppo di lavoro è parte integrante dell’offerta e non un elemento accessorio o modificabile.
Il divieto di cumulo assume, inoltre, un rilievo che travalica il profilo della sicurezza. La separazione delle mansioni costituisce infatti anche un presidio dell’equilibrio competitivo e della comparabilità delle offerte, in cui la distinzione dei ruoli impone agli operatori economici scelte organizzative trasparenti e coerenti già in sede di gara.
