Viene definito come uno dei principali colli di bottiglia nell’ambito dei procedimenti edilizi, e non si tratta di una formula retorica. L’autorizzazione paesaggistica rappresenta oggi uno snodo procedimentale nel quale si concentrano sovrapposizioni normative, incertezze interpretative e duplicazioni decisionali che finiscono per incidere in modo diretto sulla tempistica degli interventi edilizi.
Per questo motivo, un disegno di legge dedicato alla revisione delle procedure di autorizzazione paesaggistica non può che essere accolto positivamente.
È questa, in sintesi, la valutazione espressa da ANCE nel corso dell’audizione presso la VIII Commissione Ambiente della Camera sul Disegno di legge n. 2606, che delega il Governo alla revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Nonostante gli interventi normativi degli ultimi anni, i rallentamenti restano una costante, soprattutto nei contesti vincolati, dove la tutela si intreccia con l’esigenza di intervenire su immobili esistenti e di garantire certezza ai procedimenti, in un quadro in cui il coordinamento tra le diverse discipline non sempre si è tradotto in un reale allineamento operativo.
DDL 2606: ANCE sull'autorizzazione paesaggistica e sul coordinamento normativo
Il Ddl 2606, già approvato in prima lettura dal Senato, viene considerato un punto di partenza verso una disciplina più equilibrata, capace di contemperare tutela e semplificazione.
Il problema, tuttavia, non è episodico ma strutturale. Il procedimento paesaggistico è costruito su un modello pluri-livello: alla decisione della Regione o del Comune delegato si affianca il parere vincolante della Soprintendenza, che costituisce un passaggio autonomo e sostanzialmente determinante.
Quando questo assetto non è accompagnato da un coordinamento chiaro con gli strumenti generali del procedimento amministrativo, si generano situazioni di stallo, silenzi privi di effetti certi, duplicazioni istruttorie anche su interventi di minima entità e, soprattutto, un’incertezza applicativa che si riflette direttamente sull’attività dei tecnici e delle imprese.
Il disegno di legge interviene su questo impianto prevedendo – art. 2, comma 2, lett. a) e b) – un rafforzamento del coordinamento tra:
- d.lgs. 42/2004;
- Legge 241/1990;
- d.P.R. 380/2001.
Non si tratta di un mero richiamo formale: il vero obiettivo è ricondurre la disciplina paesaggistica dentro un sistema coerente, evitando che essa continui a muoversi come un sottosistema isolato rispetto alle regole generali del procedimento amministrativo e alla disciplina dei titoli edilizi.
Le valutazioni sulle singole misure
Il coordinamento con la Legge 241/1990
Tra i criteri di delega previsti dall’art. 2, comma 2, ANCE valorizza il riallineamento alla Legge 241/1990, con particolare riferimento al silenzio assenso tra amministrazioni (art. 17-bis) e alla conferenza di servizi (artt. 14 e ss.).
La questione non è meramente teorica. Oggi il sistema presenta una frattura evidente:
- nella procedura semplificata disciplinata dal d.P.R. 31/2017 il silenzio assenso è espressamente previsto;
- nella procedura ordinaria di cui all’art. 146 del d.lgs. 42/2004 la disciplina non è altrettanto lineare.
Questa asimmetria normativa ha prodotto nel tempo orientamenti giurisprudenziali non sempre uniformi in ordine agli effetti del silenzio della Soprintendenza, generando un margine di incertezza che incide direttamente sulla gestione delle pratiche.
Secondo ANCE, il decreto delegato dovrà intervenire in modo puntuale sul rapporto tra parere vincolante e silenzio assenso, chiarendo in modo espresso se e in quali termini gli strumenti generali di semplificazione procedimentale possano operare anche nell’ambito dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria.
In assenza di questo chiarimento, il rischio è quello di perpetuare un sistema formalmente coordinato ma sostanzialmente ambiguo.
Coordinamento con il Testo Unico Edilizia
L’art. 2, comma 2, lett. b) richiama il coordinamento con il d.P.R. n. 380/2001, e qui si concentra uno dei nodi più rilevanti sotto il profilo operativo.
Il tema dell’efficacia temporale dell’autorizzazione paesaggistica non è secondario.
Ogg l’art. 146, comma 4, del Codice prevede una durata quinquennale dell’autorizzazione e i titoli edilizi seguono una disciplina autonoma in ordine a decorrenza, ultimazione dei lavori e proroghe.
La conseguenza è una evidente disarmonia sistemica che, nella pratica, si traduce in sospensioni di cantiere, necessità di rinnovi, riattivazioni istruttorie e difficoltà nel coordinare proroghe straordinarie eventualmente previste dalla legislazione emergenziale.
Non si tratta di una questione marginale, ma di un elemento che incide direttamente sulla programmazione degli interventi e sulla sostenibilità economica degli stessi.
ANCE sottolinea che il criterio di delega dovrà trovare attuazione in una modifica normativa espressa che allinei la “vita” dell’autorizzazione paesaggistica a quella del titolo edilizio connesso, evitando che due atti strettamente collegati seguano logiche temporali tra loro divergenti.
In questo stesso ambito si inseriscono le richieste relative alla digitalizzazione integrale delle pratiche paesaggistiche e alla modulistica unificata nazionale.
Si tratta di strumenti che, se effettivamente implementati, possono incidere in modo concreto sulla riduzione dei tempi istruttori e sulla standardizzazione delle procedure.
Interventi di lieve entità e competenza esclusiva
L’art. 2, comma 2, lett. c) prevede la possibilità di attribuire in via esclusiva a Regione o Comune delegato il rilascio dell’autorizzazione per gli interventi di lieve entità.
La misura appare coerente con l’esigenza di differenziare il regime procedimentale in relazione alla consistenza dell’intervento, evitando che opere di impatto limitato siano sottoposte alla medesima sequenza decisionale prevista per trasformazioni più rilevanti.
Tuttavia, la norma subordina l’esercizio della competenza alla previa conformità degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico e alla presenza di specifiche prescrizioni d’uso.
È proprio su questo punto che ANCE evidenzia una criticità potenziale: nei territori in cui la pianificazione paesaggistica non sia pienamente aggiornata o approvata, la semplificazione rischia di restare teorica, privando la disposizione della sua effettiva portata innovativa.
La proposta è quindi quella di utilizzare le linee guida nazionali come strumento di chiarimento e uniformazione applicativa, così da evitare che la semplificazione venga neutralizzata da presupposti difficilmente verificabili nella pratica.
Piani paesaggistici e copianificazione
L’art. 2, comma 2, lett. g) rafforza il coordinamento tra Stato e Regioni per la redazione e l’attuazione dei piani paesaggistici.
Il dato di partenza è noto: il numero di piani effettivamente approvati è ancora limitato rispetto al tempo trascorso dall’entrata in vigore del Codice.
Senza pianificazione effettiva, l’autorizzazione paesaggistica continua a operare come una valutazione caso per caso, con inevitabile incremento della discrezionalità amministrativa e dei tempi di definizione dei procedimenti.
Per rendere la copianificazione realmente operativa, ANCE propone un rafforzamento strutturale che includa:
- adeguate risorse finanziarie;
- potenziamento del personale tecnico;
- linee guida metodologiche a scala nazionale;
- strumenti digitali condivisi per la gestione dei dati territoriali.
Si tratta di misure che non incidono solo sul procedimento autorizzativo, ma sull’assetto complessivo del governo del territorio.
Linee guida ministeriali
Infine, l’art. 3 del Ddl 2606 prevede l’adozione di linee guida nazionali entro 60 giorni dall’entrata in vigore della delega.
La finalità è garantire uniformità nell’esercizio della tutela paesaggistica, riducendo la variabilità applicativa tra territori.
Le linee guida dovranno intervenire su profili concreti quali:
- gestione del supplemento istruttorio;
- distinzione tra interventi esclusi, semplificati e ordinari;
- coordinamento dell’efficacia temporale con il titolo edilizio;
- disciplina degli interventi temporanei.
ANCE propone inoltre l’istituzione di un tavolo tecnico di accompagnamento alla delega, al fine di assicurare coerenza sistematica e sostenibilità applicativa delle scelte normative.
Una riforma necessaria
Il Ddl 2606 rappresenta un passaggio significativo, ma il suo impatto dipenderà dalla capacità del decreto delegato di tradurre i criteri dell’art. 2 in norme effettivamente coordinate e operative.
Il coordinamento tra parere vincolante e silenzio assenso dovrà essere definito in modo inequivoco, perché oggi è proprio su quel punto che si concentra una parte rilevante dell’incertezza applicativa.
Allo stesso modo, finché l’autorizzazione paesaggistica continuerà a seguire una scansione temporale autonoma rispetto al titolo edilizio, resterà una frizione strutturale che si traduce in rinnovi, riattivazioni e rallentamenti.
E anche la semplificazione prevista per gli interventi di lieve entità rischia di rimanere sulla carta se subordinata a presupposti che, in molti territori, non sono ancora pienamente realizzati.
La tutela del paesaggio è un principio costituzionale e non può essere messa in discussione. Ma proprio perché si tratta di un valore primario, essa richiede un procedimento coerente, trasparente e tecnicamente sostenibile, capace di garantire al tempo stesso protezione del bene e certezza delle regole.
In questo senso, la qualità tecnica della fase attuativa sarà il vero banco di prova della riforma.
