Nel sistema repressivo degli abusi edilizi, la demolizione rappresenta la regola, mentre la sanzione pecuniaria sostitutiva costituisce un’eccezione. Questa impostazione emerge con chiarezza dalla struttura degli articoli 31, 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che disciplinano le diverse ipotesi di abuso edilizio e le relative conseguenze.
Proprio per questo motivo, quando si parla di “demolizione impossibile”, è necessario chiarire con precisione cosa si intenda davvero sotto il profilo giuridico e tecnico. Nel linguaggio corrente dei tecnici l’espressione viene spesso utilizzata per indicare situazioni nelle quali la rimessione in pristino appare difficilmente realizzabile. Tuttavia, il legislatore utilizza una formulazione molto più precisa.
La disciplina dell’articolo 34 del Testo Unico Edilizia stabilisce infatti che la demolizione può essere sostituita da una sanzione pecuniaria solo quando essa non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
Comprendere correttamente questo passaggio è fondamentale per evitare interpretazioni improprie della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio. Proprio in questo contesto si colloca il tema della cosiddetta demolizione impossibile negli abusi edilizi, espressione utilizzata nella prassi tecnica per descrivere le ipotesi in cui, ai sensi dell’articolo 34 del Testo Unico Edilizia, la demolizione non può essere eseguita senza arrecare pregiudizio alla parte dell’edificio realizzata legittimamente.
Come illustrato nell’approfondimento dedicato alla fiscalizzazione edilizia, la sanzione pecuniaria sostitutiva non rappresenta una forma di sanatoria, ma un meccanismo eccezionale previsto dal legislatore quando la demolizione non risulta tecnicamente praticabile senza compromettere la parte legittima dell’edificio. Nel sistema delineato dal Testo Unico Edilizia, la fiscalizzazione rappresenta infatti la sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione prevista nei casi in cui la rimessione in pristino non possa essere eseguita senza compromettere la parte conforme dell’edificio.
In questo senso, la cosiddetta “demolizione impossibile” rappresenta il presupposto tecnico che consente l’applicazione della fiscalizzazione dell’abuso edilizio prevista dall’articolo 34 del Testo Unico Edilizia.
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In sintesi
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Il quadro normativo: l’art. 34 del Testo Unico Edilizia
La disciplina degli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire è contenuta nell’articolo 34 del d.P.R. n. 380/2001.
La norma prevede, in primo luogo, la demolizione delle opere abusive, che deve essere eseguita dal responsabile dell’abuso entro il termine stabilito dall’ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio. In caso di inottemperanza, la demolizione viene effettuata dal Comune con addebito delle spese ai responsabili.
Solo in una specifica circostanza la legge consente di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria. Il comma 2 dell’articolo 34 stabilisce infatti che quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pecuniaria:
- pari al triplo del costo di produzione della parte realizzata in difformità dal permesso di costruire se l’opera è destinata ad uso residenziale;
- pari al triplo del valore venale, determinato dall’Agenzia del territorio, per gli immobili con destinazione diversa.
Un ulteriore elemento di rilievo è rappresentato dal comma 2-bis, secondo cui la disciplina dell’articolo 34 si applica anche agli interventi realizzati in parziale difformità dalla SCIA alternativa al permesso di costruire prevista dall’articolo 23 del Testo Unico Edilizia.
La norma, dunque, non riguarda esclusivamente gli interventi autorizzati con permesso di costruire, ma si estende anche agli interventi realizzati tramite questo titolo edilizio dichiarativo.
Il significato giuridico della cosiddetta “demolizione impossibile” negli abusi edilizi
Nel linguaggio tecnico si utilizza spesso l’espressione “demolizione impossibile” per indicare le ipotesi nelle quali si applica la sanzione pecuniaria prevista dall’articolo 34.
In realtà questa espressione non compare nel Testo Unico Edilizia.
Il legislatore utilizza una formula molto più precisa: la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
Questo significa che la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria non dipende da una generica difficoltà tecnica o da valutazioni di opportunità economica. Il presupposto richiesto dalla norma è molto più specifico: la rimessione in pristino deve comportare un danno alla parte dell’edificio realizzata legittimamente.
In altri termini, la fiscalizzazione non presuppone un’impossibilità assoluta di demolire, ma l’impossibilità di farlo senza compromettere la parte conforme dell’opera.
La verifica tecnica dell’impossibilità di demolizione
La valutazione sulla possibilità di procedere alla demolizione richiede una verifica tecnica puntuale, che deve essere effettuata caso per caso.
In termini operativi, si tratta di verificare se la parte abusiva possa essere demolita senza compromettere la stabilità o la funzionalità della parte dell’edificio realizzata legittimamente.
L’amministrazione deve accertare se la rimozione della parte abusiva comporterebbe conseguenze tali da compromettere l’integrità o la funzionalità della parte realizzata legittimamente.
In concreto, le situazioni più frequenti nelle quali può emergere questa condizione riguardano:
- elementi strutturali dell’edificio che risultano integrati tra la parte conforme e quella difforme;
- opere edilizie che non possono essere rimosse senza alterare in modo significativo la stabilità o la funzionalità della costruzione;
- interventi nei quali la separazione tra parte legittima e parte abusiva risulta tecnicamente impraticabile.
In queste circostanze la demolizione non risulterebbe compatibile con la tutela della parte dell’edificio realizzata in conformità al titolo edilizio.
È proprio in questo contesto che la legge consente di applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva.
Fiscalizzazione e sanatoria: istituti diversi nel Testo Unico Edilizia
Il tema della cosiddetta demolizione impossibile si inserisce nel più ampio sistema della fiscalizzazione dell’abuso edilizio disciplinato dal Testo Unico Edilizia.
Uno degli equivoci più diffusi nella pratica professionale consiste nel ritenere che la fiscalizzazione equivalga a una forma di sanatoria edilizia. In realtà si tratta di istituti profondamente diversi, fondati su presupposti giuridici distinti.
La sanatoria edilizia, disciplinata dagli articoli 36 e 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, presuppone infatti un accertamento di conformità dell’intervento rispetto alla disciplina urbanistica ed edilizia.
Nel caso dell’articolo 36, questo accertamento richiede la cosiddetta doppia conformità pesante, ossia la conformità dell’intervento sia alla disciplina vigente al momento della realizzazione sia a quella in vigore al momento della presentazione dell’istanza.
L’articolo 36-bis ha ampliato le possibilità di regolarizzazione per alcune categorie di interventi, ma anche in questo caso la logica resta quella dell’accertamento di conformità urbanistica (con doppia conformità “leggera”).
La fiscalizzazione prevista dall’articolo 34 si colloca invece in una situazione completamente diversa: l’intervento rimane abusivo sotto il profilo urbanistico, ma la demolizione non può essere eseguita senza arrecare pregiudizio alla parte dell’edificio realizzata legittimamente.
Il pagamento della sanzione pecuniaria non comporta quindi il rilascio di un titolo edilizio in sanatoria né determina la regolarizzazione urbanistica dell’intervento. La permanenza dell’opera deriva esclusivamente dalla impossibilità tecnica di procedere alla demolizione, che il legislatore ha ritenuto prevalente rispetto all’interesse alla rimessione in pristino.
Gli effetti sullo stato legittimo dell’immobile
La permanenza dell’opera conseguente al pagamento della sanzione pecuniaria entra, però, a far parte della storia amministrativa dell’immobile. Questo elemento assume particolare rilievo alla luce della disciplina dello stato legittimo, oggi definita dall’articolo 9-bis, comma 1-bis del Testo Unico Edilizia.
La ricostruzione dello stato legittimo di un immobile deve, infatti, tener conto non solo dei titoli edilizi originari, ma anche degli eventuali provvedimenti repressivi e delle sanzioni applicate dall’amministrazione.
La fiscalizzazione dell’abuso edilizio non determina quindi una sanatoria dell’intervento, ma rappresenta un elemento della storia amministrativa dell’immobile che deve essere considerato ai fini della ricostruzione dello stato legittimo ai sensi dell’articolo 9-bis del Testo Unico dell’edilizia.
In questo quadro, l’articolo 34 del Testo Unico Edilizia rappresenta la norma che disciplina il presupposto applicativo della fiscalizzazione dell’abuso edilizio, individuato proprio nell’impossibilità di procedere alla demolizione senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.
Conclusioni
La cosiddetta demolizione impossibile rappresenta uno dei passaggi più delicati nell’applicazione della disciplina repressiva degli abusi edilizi prevista dal Testo Unico Edilizia. La regola generale rimane infatti quella della demolizione dell’opera abusiva, che costituisce il principio cardine del sistema sanzionatorio.
L’articolo 34 del d.P.R. n. 380/2001 consente tuttavia di sostituire la rimessione in pristino con una sanzione pecuniaria quando la demolizione della parte realizzata in difformità non possa essere eseguita senza compromettere la stabilità o l’integrità della porzione dell’edificio costruita legittimamente. In questo senso la fiscalizzazione non è una sanatoria e non introduce un’alternativa alla repressione dell’abuso, ma rappresenta una soluzione eccezionale prevista dal legislatore per gestire situazioni tecnicamente non risolvibili con una demolizione selettiva.
Proprio per questo la verifica della cosiddetta demolizione impossibile richiede sempre un accertamento tecnico rigoroso, volto a dimostrare che la rimozione dell’opera abusiva determinerebbe un pregiudizio concreto per la parte conforme dell’edificio.
In definitiva, la demolizione impossibile non costituisce un autonomo istituto dell’ordinamento edilizio, ma il presupposto tecnico che consente, in casi eccezionali, l’applicazione della fiscalizzazione prevista dall’articolo 34 del Testo Unico Edilizia. La demolizione resta la regola; la sanzione pecuniaria rimane una deroga, ammessa solo quando la realtà costruttiva dell’edificio non consente soluzioni diverse.
