Direttiva Green e sostituzione della caldaia: il TRGA Bolzano annulla i requisiti minimi anticipati

Pur essendo la Direttiva “Case Green” (UE) 2024/1275 in vigore da maggio 2024, il suo impatto pienamente operativo per tecnici, progettisti e amministrazioni dipende dal recepimento nazionale, che dovrà avvenire entro i prossimi mesi, quando l’impianto europeo si trasformerà in regole applicabili e coordinate con l’ordinamento interno.

La direttiva non si limita a fissare obiettivi ambientali – edifici nuovi a emissioni zero dal 2030 e decarbonizzazione del parco edilizio entro il 2050 – ma costruisce una sequenza metodologica precisa.

Sarà il recepimento nazionale a tradurre questa architettura in criteri tecnici verificabili: individuazione dei livelli cost-optimal, definizione dei requisiti minimi di prestazione energetica per edifici nuovi ed esistenti, applicazione della clausola di fattibilità tecnico-economica e coordinamento con il Piano nazionale di ristrutturazione del parco edilizio.

Nel frattempo, può un ente territoriale anticipare l’attuazione della direttiva introducendo requisiti prestazionali immediatamente cogenti, nonostante il quadro nazionale non sia stato ancora definito?

A dare una risposta netta sul punto è il TRGA Bolzano, con la sentenza 9 febbraio 2026, n. 26, specificando quali obblighi scattano davvero quando si interviene su un edificio esistente o si progetta un nuovo fabbricato, alla luce della direttiva “Case Green”.

Direttiva Case Green e recepimento anticipato: i limiti fissati dal TRGA

La controversia nasce dal ricorso proposto da una società operante nel settore della distribuzione del gas naturale, che ha impugnato alcune disposizioni del D.P.P. 18 marzo 2025, n. 6, regolamento con cui la Provincia ha dato attuazione alla direttiva (UE) 2024/1275 in materia di prestazione energetica nell’edilizia.

Oggetto del gravame sono, in particolare:

• l’art. 4, comma 7, relativo agli edifici esistenti;
• l’art. 4, comma 3, lett. d), relativo ai nuovi edifici.

Per gli edifici esistenti, il regolamento provinciale prevede che, in caso di sostituzione del generatore di calore o di freddo, debba essere soddisfatto almeno uno dei seguenti requisiti:

• copertura di almeno il 30% del fabbisogno di energia primaria con fonti rinnovabili;
• riduzione di almeno il 25% del fabbisogno di energia primaria dell’impianto oggetto dell’intervento;
• copertura del fabbisogno termico mediante pompa di calore elettrica o teleriscaldamento efficiente, eventualmente in combinazione con altre fonti rinnovabili.

Il presupposto applicativo è il dato che ha generato il contenzioso: l’obbligo scatta non in presenza di una ristrutturazione importante, ma già in caso di semplice sostituzione della caldaia.

In termini pratici, ciò significa che un intervento puntuale e spesso necessario – legato al guasto o alla fine vita dell’impianto – può comportare l’imposizione di soluzioni alternative con rilevanti implicazioni tecniche ed economiche, senza una espressa verifica preventiva di fattibilità tecnico-economica.

Per i nuovi edifici, l’art. 4, comma 3, lett. d), stabilisce che il 60% del fabbisogno totale di energia primaria (65% per gli edifici pubblici) debba essere coperto da fonti di energia rinnovabili, salvo il caso in cui il fabbisogno termico sia soddisfatto mediante pompa di calore elettrica o teleriscaldamento efficiente.

Anche qui il nodo non riguarda l’obiettivo di decarbonizzazione – coerente con la traiettoria europea verso edifici a emissioni zero – ma la modalità di introduzione del requisito, fissato in termini assoluti e immediatamente cogenti.

Secondo la ricorrente, le disposizioni regolamentari – imponendo requisiti stringenti già alla semplice sostituzione della caldaia – risultano suscettibili di incidere in modo diretto sull’utilizzo delle reti di distribuzione del gas e, quindi, sull’equilibrio economico del servizio gestito, alterando di fatto il mercato delle tecnologie impiantistiche.

Da qui il ricorso, fondato su diversi punti:

• illegittimità di un recepimento diretto e anticipato della direttiva in assenza del quadro metodologico comparativo e dei livelli ottimali in funzione dei costi;
• contrasto con la direttiva Green, che limita l’applicazione dei requisiti minimi sugli edifici esistenti ai casi di ristrutturazioni importanti e solo “per quanto tecnicamente, funzionalmente ed economicamente fattibile”;
• la mancanza di un’analisi tecnico-economica idonea a giustificare gli standard imposti.

Quadro normativo: direttiva Green e limiti al recepimento anticipato

Il TRGA ha preliminarmente ricostruito l’impianto della direttiva (UE) 2024/1275, che disciplina la prestazione energetica degli edifici nuovi e di quelli esistenti sottoposti a ristrutturazione importante, con l’obiettivo della decarbonizzazione del parco edilizio entro il 2050.

Elemento centrale della direttiva è la sequenza cost-optimal che prevede:

• la definizione, da parte della Commissione, del quadro metodologico comparativo;
• la determinazione, da parte degli Stati membri, dei livelli ottimali in funzione dei costi;
• la fissazione dei requisiti minimi di prestazione energetica coerenti con tali livelli.

Il metodo cost-optimal serve a garantire che i requisiti siano tecnicamente appropriati e sostenibili economicamente, nel rispetto dei principi di gradualità, proporzionalità e ragionevolezza.

Sul piano delle competenze, il Collegio chiarisce che le disposizioni impugnate costituiscono regole tecniche edilizie, riconducibili al governo del territorio. Pur perseguendo finalità ambientali indirette, non rientrano nella tutela dell’ambiente in senso stretto, riservata allo Stato.

Ne consegue che la Provincia può, in linea di principio, recepire direttamente una direttiva europea nelle materie di propria competenza, anche in assenza del recepimento statale. Il punto decisivo non è dunque la competenza, ma il rispetto dei limiti derivanti dall’ordinamento europeo.

Al momento dell’adozione del regolamento provinciale mancavano (e mancano tuttora):

• il quadro metodologico comparativo aggiornato;
• la determinazione dei livelli cost-optimal;
• il Piano nazionale di ristrutturazione.

Ciò non paralizzail potere regolatorio, ma impone che eventuali requisiti anticipati siano coerenti con la logica della direttiva, cioè improntati a gradualità e fondati su una adeguata valutazione tecnico-economica.

L'analisi del TAR

Il TRGA quindi non ha messo in discussione la competenza della Provincia ad intervenire. Al contrario, ha chiarito che le disposizioni impugnate costituiscono regole tecniche edilizie, riconducibili al governo del territorio, materia nella quale l’ente può legiferare anche dando attuazione diretta a una direttiva europea.

Il punto non è dunque la titolarità del potere, quando piuttosto che il suo esercizio fosse coerente con l’impianto metodologico della direttiva (UE) 2024/1275.

Al momento dell’adozione del regolamento provinciale mancavano:

• il quadro metodologico comparativo aggiornato;
• la determinazione dei livelli ottimali in funzione dei costi;
• il Piano nazionale di ristrutturazione.

Secondo il TAR, ciò non comportava un congelamento dell’attività normativa provinciale. Tuttavia, l’anticipazione dei requisiti doveva comunque rispettare la logica della direttiva, fondata su gradualità, proporzionalità, ragionevolezza e un'adeguata istruttoria tecnico-economica.

L’impianto europeo, infatti, non consente l’introduzione di requisiti minimi in modo astratto e automatico, ma richiede un ancoraggio ai livelli cost-optimal e una verifica della sostenibilità economica lungo il ciclo di vita dell’edificio.

È su questo parametro che il Collegio ha ritenuto illegittime le disposizioni impugnate: non perché più rigorose in sé, ma perché introdotte prescindendo dalla sequenza cost-optimal e senza una adeguata base istruttoria.

Conclusioni operative

Il ricorso è stato accolto, con annullamento delle disposizioni del regolamento provinciale. Il Collegio ha ritenuto che l’attuazione anticipata della direttiva (UE) 2024/1275, prescindendo dalla sequenza cost-optimal e senza un’adeguata istruttoria tecnico-economica, abbia condotto all’introduzione di requisiti minimi eccessivamente gravosi, in contrasto con i principi di gradualità, proporzionalità e ragionevolezza.

In particolare:

• non è conforme all’impianto della direttiva far scattare obblighi prestazionali alla semplice sostituzione della caldaia, assimilando tale intervento a una ristrutturazione importante;
• i requisiti minimi, sia per edifici esistenti sia per quelli nuovi, non possono essere fissati in termini assoluti senza un previo ancoraggio ai livelli ottimali in funzione dei costi e senza una verifica reale della fattibilità tecnico-economica;
• l’innalzamento repentino delle soglie prestazionali, in assenza di gradualità, può tradursi in una restrizione non giustificata delle opzioni tecnologiche, sintomo di eccesso di potere.

In sintesi, la transizione verso edifici a emissioni zero rappresenta un obiettivo vincolante, ma la sua attuazione deve avvenire attraverso regole coerenti con il quadro europeo, fondate su analisi costi-benefici e calibrate sulle diverse situazioni edilizie.

L’anticipazione di misure più rigorose è possibile solo se sorretta da un’istruttoria solida e rispettosa della logica metodologica prevista dal diritto dell’Unione. In assenza di questo passaggio, anche obiettivi condivisibili rischiano di tradursi in obblighi sproporzionati e quindi illegittimi.