Può un Comune negare il permesso di costruire misurando le distanze sul solo edificio che fronteggia il progetto e ignorando tutto il tessuto edilizio che circonda il lotto? Una particella che compare nella tabella della superficie fondiaria ma che non ospita alcun corpo di fabbrica e resta separata da un muro di recinzione fa davvero scattare un errore di calcolo dei parametri tale da giustificare il rifiuto? E la mancata prova del versamento degli oneri concessori può davvero bloccare il rilascio del titolo?
Sono questi gli interrogativi attorno ai quali ruota la sentenza del TAR Campania, Napoli, n. 2712 del 28 aprile 2026, che vale la pena leggere, perché tiene insieme il profilo procedimentale del silenzio sull’istanza di permesso di costruire e una serie di questioni tecniche sulle distanze e sul computo dei parametri che continuano a generare contenzioso e che il TAR affronta attraverso una lettura coordinata delle norme urbanistiche locali.
Permesso di costruire negato, cosa è successo e perché si è arrivati al TAR
La vicenda nasce dall’iniziativa di una società che, proprietaria di un’area inedificata circondata da altri fabbricati, presentava una richiesta di permesso di costruire per due corpi di fabbrica a destinazione residenziale e, non ricevendo risposta nei termini, sollecitava l’amministrazione e poi chiedeva l’attestazione del decorso dei termini ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, ritenendo che si fosse ormai formato il titolo per silenzio assenso.
Davanti al perdurante silenzio l’interessata adiva il TAR per far accertare l’illegittimità dell’inerzia e ottenere la condanna dell’ente a concludere il procedimento, salvo poi vedersi notificare, a giudizio avviato, un diniego espresso preceduto da preavviso di rigetto, che la società impugnava con motivi aggiunti articolati su due fronti, da un lato la violazione dell’art. 20, comma 8, per essere ormai decorsi i termini senza un motivato diniego tempestivo, dall’altro la contestazione nel merito delle ragioni tecniche del rifiuto.
Quelle ragioni erano sostanzialmente tre. La prima riguardava le distanze del nuovo edificio rispetto alla proprietà confinante più alta, di tredici metri, perché secondo il Comune non erano rispettate le distanze minime in rapporto all’altezza dei fabbricati, mentre la società opponeva che, letta correttamente l’articolazione tra Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore e commi 16 e 17 dell’art. 3 del Regolamento Edilizio, in presenza di lotti limitrofi già edificati andava rispettata la sola distanza dai confini, ampiamente soddisfatta. La seconda investiva una particella che secondo l’ufficio sarebbe stata indebitamente computata nella superficie fondiaria, mentre per la ricorrente quella particella era solo riportata in tabella, priva di qualsiasi manufatto e separata dal resto del lotto da un muro di recinzione. La terza riguardava la mancata prova del versamento degli oneri concessori e l’assenza di una polizza fideiussoria, profilo che per la società non poteva incidere sul rilascio non essendo previsto in tal senso dall’art. 16, comma 3, del Testo Unico Edilizia.
Proprio per sciogliere il contrasto tecnico il Collegio disponeva una verificazione affidata a un tecnico terzo, chiamato a verificare sia il rispetto delle distanze sia il ruolo della particella contestata nel calcolo dei parametri urbanistici, all’esito della quale la causa veniva decisa.
Il quadro normativo: dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 alle distanze del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444
Per seguire il ragionamento conviene tenere a mente alcune coordinate che operano su livelli diversi. Sul piano procedimentale rileva l’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui, decorso inutilmente il termine per provvedere e in assenza di un motivato diniego, sull’istanza di permesso di costruire si intende formato il silenzio assenso, con il rilascio da parte dello sportello unico dell’attestazione sul decorso dei termini, mentre l’art. 2 della Legge n. 241/1990 fissa l’obbligo di concludere il procedimento e l’art. 117 del D.Lgs. n. 104/2010 disciplina il giudizio avverso il silenzio.
Sul piano sostanziale il nodo è urbanistico, perché la disciplina generale delle distanze è dettata dall’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, che per le zone diverse da quelle storiche impone in ogni caso la distanza minima assoluta di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, alla quale si sovrappone la disciplina locale, dove le Norme Tecniche di Attuazione definiscono gli indici e i parametri delle distanze, anche dai fabbricati circostanti, e fissano nelle tabelle metriche i valori per ciascuna zona, mentre il Regolamento Edilizio, ai commi 16 e 17 dell’art. 3, disciplina le modalità di calcolo delle distanze in presenza o meno di edifici nei lotti limitrofi e le Norme Tecniche di Attuazione individuano, per le diverse zone territoriali omogenee, gli indici e i parametri da rispettare.
Resta sullo sfondo l’art. 16, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 sulla corresponsione del contributo dovuto per il titolo, destinato a pesare sull’ultimo dei rilievi comunali.
I principi affermati dal TAR su distanze, particella e oneri concessori
Il Collegio ha anzitutto dichiarato improcedibile il ricorso originario contro il silenzio, ormai superato dal diniego espresso impugnato con i motivi aggiunti, spostando l’attenzione sulla legittimità di quel diniego. E qui compie una scelta di metodo che merita attenzione, perché decide di esaminare prima il motivo che contesta nel merito le ragioni tecniche del rifiuto e non quello fondato sul silenzio assenso, facendo applicazione del principio della ragione più liquida, quel canone che consente al giudice di derogare al dovere di esaminare tutti i motivi in nome dell’economia dei mezzi processuali e del rispetto della scarsità della risorsa giustizia, secondo il Consiglio di Stato, sezione seconda, 13 giugno 2025, n. 5203.
La ragione della scelta è dichiarata con franchezza, perché il motivo sul silenzio è puramente giuridico e poggia su una giurisprudenza non consolidata neppure in appello, mentre la verifica preliminare dell’assentibilità del progetto basta a definire la lite e rende superflua ogni valutazione sul titolo tacito, con il vantaggio di evitare contraddizioni interne alla stessa decisione.
Nel merito il Tribunale ha affermato che la nozione di fabbricati circostanti comprende gli edifici che si trovano intorno all’area e non i soli confinanti, secondo un orientamento che la pronuncia richiama con i precedenti del Consiglio di Stato, sezione quarta, n. 3115/2023, n. 4553 del 9 settembre 2014 e n. 2469 del 14 maggio 2014, riconoscendo che nell’intorno del lotto insistono numerosi fabbricati ulteriori rispetto a quello preso in considerazione dal Comune e che perciò l’amministrazione ha sbagliato a rapportare le distanze alla sola proprietà confinante più alta.
Quanto alla particella, il Tribunale ha ritenuto che la sua semplice indicazione nella tabella riepilogativa non fosse sufficiente a dimostrare il suo utilizzo nel computo dei parametri urbanistici, risultando accertato che superficie coperta e volumetria rispettavano comunque i limiti previsti anche escludendola.
Sul terzo punto il Tribunale ha ribadito che l’art. 16, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 non subordina il rilascio al preventivo pagamento del costo di costruzione, perché l’obbligazione contributiva nasce con il rilascio del titolo e non nella fase istruttoria, secondo l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12 del 30 agosto 2018, sicché il versamento degli oneri concessori non incide sul rilascio né sull’efficacia del titolo. All’esito, ricorso principale improcedibile, motivi aggiunti accolti e diniego annullato.
Analisi tecnica, come si calcolano le distanze in presenza di lotti già edificati
Il cuore tecnico sta nel modo in cui vanno combinate le distanze, ed è qui che la verificazione ha sciolto i dubbi. Il tecnico ha accertato che i due edifici di progetto hanno un’altezza massima di sette metri e quaranta, compreso il parapetto di un metro, mentre il fabbricato confinante più alto raggiunge i tredici metri al colmo e gli undici e cinquanta alla gronda, e ha ricostruito che il Regolamento Edilizio detta la modalità di calcolo a seconda che i lotti circostanti siano o meno edificati, mentre le Norme Tecniche fissano gli indici, con la conseguenza che in presenza di edifici nei lotti limitrofi vale la sola distanza dai confini del comma 17.
Applicando il coefficiente di 0,522 previsto dalle Norme Tecniche di Attuazione all’altezza del fabbricato preesistente si ottiene una distanza minima di circa sei metri rispetto all’altezza alla gronda e di circa sei metri e ottanta rispetto all’altezza al colmo, valori largamente rispettati dal progetto, che prevede dieci metri dal fabbricato confinante e che risulta perciò conforme sia al limite assoluto di dieci metri del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, sia ai minimi della disciplina comunale.
L’errore dell’amministrazione si rivela così duplice, perché da un lato ha preteso di sommare la distanza dai confini e la distanza in rapporto all’altezza, là dove il Regolamento impone solo la prima quando i lotti limitrofi sono edificati, e dall’altro ha calibrato la verifica sul solo edificio confinante più alto e non sull’insieme dei fabbricati che circondano il lotto.
E non è un dettaglio, perché lo stesso Comune aveva riconosciuto la conformità dei dieci metri alla distanza dai confini, salvo poi contestarne l’insufficienza rispetto al parametro dell’altezza, ed è proprio questa pretesa di cumulo che la lettura delle norme ha smentito. Sul secondo rilievo la verificazione ha confermato che la particella non è mai stata usata nel calcolo della volumetria, non ospita alcun corpo di fabbrica ed è separata da un muro di recinzione, sicché i parametri restano nei limiti anche prescindendo da quella superficie e la contestazione si riduce a un rilievo formale.
Sull’ultimo profilo la sentenza è netta nel definirlo inconferente e, una volta deciso sul merito, financo irrilevante, ricordando che il contributo non condiziona il rilascio e che l’obbligazione sorge solo con il titolo.
Conclusioni operative per progettisti e uffici tecnici comunali
In conclusione, il TAR Campania ha accolto i motivi aggiunti, annullato il diniego di permesso di costruire e condannato l’amministrazione al pagamento delle spese di giudizio.
La pronuncia richiama l’attenzione sulla necessità di leggere in modo coordinato le disposizioni urbanistiche ed edilizie applicabili al caso concreto, evitando interpretazioni che finiscano per introdurre limitazioni non desumibili dal quadro normativo di riferimento.
Allo stesso tempo ricorda che la verifica della conformità di un progetto non può essere fondata su valutazioni parziali o su elementi meramente formali, ma deve misurarsi con l’effettiva disciplina applicabile e con i dati tecnici risultanti dagli elaborati progettuali. Sotto questo profilo la sentenza offre un richiamo significativo sia per i progettisti, chiamati a documentare con precisione le proprie scelte tecniche, sia per gli uffici comunali, tenuti a motivare i propri provvedimenti sulla base di un’istruttoria completa e coerente con le regole urbanistiche vigenti.
