Davanti a un abuso edilizio la demolizione è davvero sempre inevitabile? Ma siamo sicuri che ogni difformità edilizia sia davvero un abuso da demolire? Oppure il Testo Unico Edilizia prevede casi in cui l’intervento può essere regolarizzato senza arrivare alla demolizione?
È una domanda che molti tecnici si trovano ad affrontare nella pratica professionale, soprattutto quando emergono difformità edilizie durante una compravendita, una sanatoria o una verifica dello stato legittimo dell’immobile.
Quando si affronta il tema delle “difformità edilizie” si tende spesso a utilizzare in modo generico l’espressione “abuso edilizio”. In realtà il sistema del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) è molto più articolato e distingue situazioni tra loro diverse, che non sempre integrano un vero e proprio abuso.
In molti casi ci si trova infatti di fronte a semplici difformità edilizie, cioè interventi che non rispettano pienamente il titolo edilizio o il regime amministrativo previsto dalla normativa, ma che possono essere regolarizzati senza dover ricorrere alle misure più drastiche del sistema sanzionatorio.
Un esempio tipico riguarda gli interventi che avrebbero richiesto la comunicazione di inizio lavori asseverata (la CILA) ai sensi dell’art. 6-bis del Testo Unico edilizia. Se tali opere vengono realizzate senza la preventiva comunicazione, non si è in presenza di un abuso edilizio ma di una irregolarità che può essere regolarizzata mediante la cosiddetta CILA tardiva, con il pagamento della sanzione prevista dalla legge.
Una situazione analoga si verifica nei casi di tolleranze costruttive disciplinate dall’art. 34-bis, che escludono la configurabilità di una violazione edilizia quando le difformità rientrano nei limiti indicati dalla norma.
Il quadro normativo si è inoltre arricchito con l’introduzione dell’art. 34-ter (casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo), che consente di regolarizzare alcune varianti in corso d’opera realizzate in parziale difformità dal titolo edilizio prima dell’entrata in vigore della legge n. 10 del 1977.
Solo quando questi strumenti non risultano applicabili entra pienamente in gioco il sistema sanzionatorio del Testo Unico edilizia, che può condurre alla demolizione dell’opera abusiva oppure, nei casi previsti dalla legge, alla sua sostituzione con una sanzione pecuniaria.
In realtà il sistema del Testo Unico edilizia può essere letto come una struttura articolata su tre livelli di gestione delle difformità edilizie:
- la regolarizzazione amministrativa delle irregolarità formali (come nel caso della CILA tardiva);
- la sanatoria edilizia prevista dagli artt. 36 e 36-bis;
- la fiscalizzazione dell’abuso, che consente in alcune situazioni di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria.
Solo quando nessuno di questi strumenti risulta applicabile la demolizione diventa l’esito inevitabile del procedimento sanzionatorio.
È proprio in questo contesto che diventa utile comprendere quali sono le situazioni in cui la demolizione degli abusi edilizi può essere evitata e quali strumenti l’ordinamento mette a disposizione per regolarizzare o gestire le difformità.
Demolizione come regola del sistema sanzionatorio edilizio
Il Testo Unico Edilizia costruisce un sistema sanzionatorio nel quale la demolizione rappresenta la regola generale. Quando un intervento edilizio viene realizzato in assenza di titolo o in difformità da esso, l’obiettivo dell’amministrazione è quello di ripristinare la legalità urbanistica attraverso la rimozione delle opere illegittime.
Questo principio emerge con chiarezza nelle norme che disciplinano gli abusi edilizi più rilevanti, come gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità dal titolo.
Accanto a questa regola, però, il legislatore ha previsto diverse situazioni nelle quali la demolizione non rappresenta l’esito finale del procedimento sanzionatorio. In alcuni casi l’intervento può essere regolarizzato, in altri la demolizione può essere sostituita da una sanzione pecuniaria, mentre in determinate situazioni l’ordinamento tutela l’affidamento del privato che ha costruito sulla base di un titolo rilasciato dall’amministrazione (art. 38).
Comprendere queste ipotesi è fondamentale per orientarsi all’interno del sistema del Testo Unico edilizia.
Quando l’abuso può essere regolarizzato con la sanatoria
Quando non ci troviamo nei casi delle tolleranze costruttive o degli interventi soggetti a CILA o dei casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo, il Testo Unico edilizia individua sostanzialmente tre tipologie di abuso edilizio, che possono essere lette anche secondo un criterio di gravità crescente;
- abusi parziali;
- variazioni essenziali;
- abusi totali.
Questa distinzione è importante perché oggi il sistema delle sanatorie previsto dal d.P.R. n. 380/2001 consente di gestire queste situazioni con strumenti diversi.
Per gli abusi parziali e per le variazioni essenziali il riferimento principale è oggi l’art. 36-bis, introdotto con il Salva Casa. Questa disposizione consente la regolarizzazione attraverso quello che viene ormai definito un meccanismo di sanatoria dinamica, fondato su una forma di doppia conformità attenuata o “leggera”.
La norma presenta diversi elementi di novità rispetto alla sanatoria tradizionale:
- consente la regolarizzazione anche in zona sismica;
- prevede la possibilità di sanare interventi realizzati in assenza di autorizzazione paesaggistica anche con aumento di volume e superfici;
- introduce il silenzio-assenso dopo 45 giorni dalla presentazione dell’istanza.
Diverso è invece il caso degli abusi totali, che continuano a trovare il loro riferimento nell’art. 36 del Testo Unico edilizia. Qui il legislatore mantiene la logica tradizionale dell’accertamento di conformità, che richiede la cosiddetta doppia conformità piena, cioè la conformità dell’intervento sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della richiesta di sanatoria. In questo caso il procedimento segue una logica opposta rispetto all’art. 36-bis, perché se entro 60 giorni l’amministrazione non si pronuncia si forma il silenzio rigetto.
Accanto a questo quadro normativo esiste però un aspetto interpretativo molto interessante che merita attenzione. In alcune situazioni un intervento originariamente qualificabile come abuso totale può essere gestito attraverso la procedura prevista dall’art. 36-bis.
Questo non significa che l’abuso totale venga sanato direttamente tramite la sanatoria dinamica. Piuttosto, attraverso un progetto di riduzione o di ripristino parziale dell’intervento, l’opera realizzata viene ricondotta a una configurazione che non integra più un abuso totale ma una difformità parziale o una variazione essenziale.
In questo modo cambia la qualificazione giuridica dell’intervento e diventa possibile applicare la disciplina dell’art. 36-bis, che consente la regolarizzazione mediante il meccanismo della doppia conformità attenuata.
Si tratta di una lettura che apre scenari operativi molto interessanti, perché consente di affrontare alcune situazioni apparentemente destinate alla demolizione attraverso un percorso tecnico che ricondurrà l’intervento all’interno delle categorie di abuso gestibili con gli strumenti di sanatoria oggi previsti dal Testo Unico edilizia.
Quando la demolizione non è tecnicamente possibile
Una situazione diversa si verifica quando l’abuso non è sanabile ma la demolizione non può essere eseguita senza compromettere la parte legittima dell’edificio.
Il Testo Unico edilizia prende in considerazione questa eventualità in diverse disposizioni, riconoscendo che in alcuni casi la rimozione delle opere abusive può risultare tecnicamente impossibile (demolizione impossibile) oppure comportare un danno eccessivo per la parte dell’immobile realizzata legittimamente.
Un primo esempio è contenuto nell’art. 33, comma 2, che riguarda gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati in assenza di titolo. La norma stabilisce che, quando sulla base di motivato accertamento dell'ufficio tecnico comunale la demolizione delle opere abusive non è tecnicamente possibile, l’amministrazione applica una sanzione pecuniaria.
Una disciplina analoga è prevista dall’art. 34, comma 2, relativo alle difformità parziali dal permesso di costruire. Anche in questo caso la demolizione resta la regola, ma quando la rimozione dell’opera abusiva comprometterebbe la parte legittima dell’edificio la legge consente di sostituirla con il pagamento di una sanzione economica.
È il meccanismo comunemente noto come fiscalizzazione dell’abuso edilizio, che non equivale a una sanatoria ma rappresenta una soluzione prevista dal legislatore per gestire situazioni nelle quali la demolizione non è concretamente praticabile.
Il caso del titolo edilizio annullato
Un’ulteriore ipotesi in cui la demolizione può essere evitata riguarda il caso in cui l’intervento sia stato realizzato sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato.
Questa situazione è disciplinata dall’art. 38 del Testo Unico edilizia, che tiene conto dell’affidamento generato dal titolo rilasciato dall’amministrazione. La norma prevede una sequenza logica ben precisa. In primo luogo l’amministrazione deve verificare se sia possibile rimuovere i vizi del provvedimento che ha consentito la realizzazione dell’intervento. Quando questo non è possibile, l’ordinamento prevede come soluzione ordinaria la restituzione in pristino dell’immobile, cioè la demolizione delle opere realizzate sulla base del titolo annullato. Solo quando anche la restituzione in pristino non risulta praticabile, l’art. 38 consente di sostituire la demolizione con l’applicazione di una sanzione pecuniaria. In presenza delle condizioni previste dalla norma, la legge consente infatti di applicare una sanzione pecuniaria sostitutiva, evitando la rimozione dell’intervento.
La logica è diversa rispetto alle ipotesi di abuso edilizio in senso stretto, perché in questo caso l’opera è stata realizzata sulla base di un titolo amministrativo che, almeno inizialmente, ne consentiva la realizzazione.
A differenza di quanto previsto negli artt. 33, comma 2, e 34, comma 2, la disciplina dell’art. 38 presenta però un elemento ulteriore di grande rilievo. Il comma 2 dell’art. 38 stabilisce infatti che l’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. In altri termini, una volta pagata la sanzione, l’intervento viene sostanzialmente equiparato a un’opera sanata, con effetti analoghi a quelli della sanatoria ordinaria.
Una previsione di questo tipo non è invece contenuta negli artt. 33 e 34, nei quali la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria non assume la natura di sanatoria edilizia. In questi casi, infatti, la fiscalizzazione rappresenta esclusivamente una misura sanzionatoria alternativa alla demolizione.
Occorre tuttavia considerare che, alla luce della nuova formulazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, il pagamento della sanzione alternativa alla demolizione – sia nelle ipotesi disciplinate dagli artt. 33 e 34, sia in quella prevista dall’art. 38 – concorre comunque alla definizione dello stato legittimo dell’immobile.
La differenza resta però sul piano giuridico:
- nel caso dell’art. 38 l’integrale pagamento della sanzione produce effetti equivalenti alla sanatoria;
- nei casi degli artt. 33 e 34 si tratta invece di sanzioni che consentono la permanenza dell’opera, incidendo sullo stato legittimo ma senza configurare una vera e propria sanatoria edilizia.
Un sistema più articolato di quanto si pensi
Guardando insieme queste disposizioni emerge con chiarezza che il sistema del Testo Unico edilizia è molto più articolato di quanto spesso si immagini.
La demolizione resta la regola generale del sistema sanzionatorio edilizio, ma il Testo Unico prevede una serie di strumenti che consentono, in presenza di specifici presupposti, di regolarizzare l’intervento o di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria.
Questo può avvenire quando l’opera risulta sanabile attraverso gli strumenti previsti dagli articoli 36 e 36-bis, quando la demolizione non è tecnicamente possibile senza compromettere la parte conforme dell’edificio come previsto dagli articoli 33 e 34, oppure nei casi disciplinati dall’art. 38, che riguardano il titolo edilizio successivamente annullato.
Comprendere queste differenze è essenziale per affrontare correttamente le difformità edilizie e per individuare le soluzioni che l’ordinamento mette a disposizione per gestire situazioni che, solo apparentemente, sembrano condurre inevitabilmente alla demolizione.
