La presenza di un'opera completamente interrata è sufficiente per escludere l'applicazione delle distanze previste dal Codice della strada? E cosa accade quando la demolizione di un manufatto abusivo rischia di compromettere l'operatività di un intero impianto produttivo?
Sono questi i due temi affrontati dal Consiglio di Stato con la sentenza del 17 giugno 2026, n. 4885, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del diniego di sanatoria relativo ad alcune opere realizzate nell'ambito di un impianto di cogenerazione alimentato a biomasse.
Al centro della decisione vi sono due questioni particolarmente interessanti: da un lato l'estensione del vincolo che grava sulle fasce di rispetto stradali, dall'altro i limiti applicativi della fiscalizzazione prevista dall'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.
Fascia di rispetto stradale, opere interrate e fiscalizzazione: interviene il Consiglio di Stato
La controversia riguardava un impianto di cogenerazione alimentato a biomasse sul quale, a seguito delle verifiche effettuate dall'amministrazione comunale, erano emerse alcune difformità rispetto al progetto autorizzato, in particolare con riferimento alla collocazione di alcune opere in prossimità della strada provinciale e al loro inserimento all'interno della relativa fascia di rispetto.
Da tali accertamenti erano scaturiti i provvedimenti repressivi e il successivo diniego dell'istanza di accertamento di conformità presentata dal gestore dell'impianto.
La società aveva contestato la decisione sostenendo che parte delle opere interessate dal diniego, in particolare la pesa elettronica e il muro di contenimento, fossero completamente interrate e che, proprio per questa ragione, non dovessero essere assoggettate alla disciplina ordinaria prevista per le costruzioni ricadenti nella fascia di rispetto stradale.
Inoltre, secondo la società, la demolizione delle opere avrebbe compromesso il funzionamento complessivo dell'impianto di cogenerazione, rendendo applicabile la fiscalizzazione prevista dall'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 in luogo della sanzione ripristinatoria.
Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR, la vicenda è approdata davanti al Consiglio di Stato, chiamato a stabilire se la natura interrata delle opere fosse effettivamente idonea a escludere l'applicazione del vincolo gravante sulla fascia di rispetto stradale e se la connessione funzionale tra i diversi manufatti potesse giustificare il ricorso alla fiscalizzazione dell'abuso edilizio.
Il quadro normativo di riferimento
Le fasce di rispetto stradali e il principio dell'inedificabilità assoluta
Nel caso esaminato viene in rilievo la disciplina delle fasce di rispetto stradali prevista dal D.Lgs. n. 285/1992 (Codice della strada) e dal relativo regolamento di esecuzione approvato con d.P.R. n. 495/1992, con particolare riferimento all'art. 26 che disciplina le distanze dal confine stradale fuori dai centri abitati.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito da tempo che tali fasce non rappresentano semplici prescrizioni sulle distanze tra costruzioni, ma configurano veri e propri vincoli di inedificabilità assoluta.
La loro finalità va ben oltre la sola sicurezza della circolazione. Le fasce di rispetto sono infatti destinate a preservare l'integrità dell'infrastruttura viaria e a garantire che possano essere eseguiti interventi di manutenzione, adeguamento o ampliamento della sede stradale senza ostacoli derivanti dalla presenza di manufatti.
In questa prospettiva, il vincolo non dipende dalle caratteristiche dell'opera realizzata né dalla dimostrazione di un concreto pregiudizio per la circolazione, ma opera in via preventiva per assicurare la piena tutela dell'interesse pubblico sotteso alla disciplina.
La fiscalizzazione degli abusi edilizi ex art. 34 del Testo Unico Edilizia
Nella vicenda è stato anche richiamato l'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, che regola gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire.
La norma prevede che, quando la demolizione della parte abusiva non può avvenire senza arrecare pregiudizio alla porzione dell'opera eseguita in conformità, la sanzione demolitoria possa essere sostituita da una sanzione pecuniaria, la c.d. fiscalizzazione dell'abuso edilizio.
Sul punto, la giurisprudenza ha tuttavia sempre evidenziato che tale istituto non costituisce una forma di sanatoria, rappresentando infatti una modalità alternativa di applicazione della sanzione che può operare soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge.
Proprio per il suo carattere eccezionale, l'art. 34 può trovare applicazione soltanto quando la demolizione della parte abusiva comporti un pregiudizio per la porzione del medesimo manufatto realizzata legittimamente. Come chiarito dalla giurisprudenza, si tratta di una verifica che deve essere effettuata nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non in quella relativa all'accertamento dell'abuso.
Opere interrate: perché non sfuggono alla fascia di rispetto stradale
Secondo quanto sostenuto dal gestore dell'impianto, la pesa elettronica e il muro di contenimento risultavano collocati al di sotto del livello della strada e, proprio per questa ragione, non avrebbero dovuto essere assimilati alle nuove costruzioni soggette alle ordinarie distanze previste dalla disciplina stradale.
La loro presenza avrebbe dovuto essere valutata alla stregua di una semplice escavazione, con conseguente applicazione delle distanze più ridotte previste dall'art. 26 del d.P.R. n. 495/1992.
Tesi che i giudici non hanno condiviso, ricordando che la fascia di rispetto stradale non assolve esclusivamente alla funzione di garantire la sicurezza della circolazione veicolare, ma tutela una pluralità di interessi pubblici quali la sicurezza degli utenti della strada, l'incolumità delle persone, la possibilità di effettuare interventi manutentivi e, più in generale, la salvaguardia dell'infrastruttura viaria.
Partendo da questa premessa, il Collegio ha affermato che il divieto edificatorio non si arresta al piano viabile ma si estende anche al sottosuolo. Anche un'opera completamente interrata può infatti ostacolare futuri interventi sull'infrastruttura, creare problemi alle attività manutentive o situazioni incompatibili con le esigenze di tutela che giustificano la fascia di rispetto.
Non si tratta, peraltro, di una semplice prescrizione sulle distanze, ma di un vero e proprio regime di inedificabilità assoluta, incompatibile con la realizzazione dei manufatti oggetto della L
La fiscalizzazione non può salvare opere autonome
In riferimento all'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 i giudici hanno ricordato che la disciplina si applica quando la demolizione della porzione abusiva finisca per danneggiare la parte dello stesso manufatto realizzata in conformità al titolo edilizio. La norma presuppone quindi un manufatto unitario dal punto di vista edilizio e non può essere estesa a opere autonome soltanto perché funzionalmente collegate tra loro.
I manufatti oggetto del contenzioso, pur essendo inseriti nel medesimo impianto, conservavano una propria autonomia, motivo per cui il fatto che la loro eliminazione potesse compromettere l'attività svolta dall'impianto non è stata ritenuta sufficiente per invocare la fiscalizzazione.
Diversamente ragionando, l'istituto previsto dall'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 finirebbe per trasformarsi in uno strumento generalizzato di conservazione dell'abuso ogni volta in cui più opere risultino collegate tra loro sotto il profilo funzionale, risultato che il legislatore non ha mai previsto.
Il pregiudizio rilevante ai fini della fiscalizzazione è quello che interessa la parte conforme del medesimo manufatto e non quello che può derivare all'attività esercitata attraverso un impianto composto da opere autonome. Una volta accertata la violazione della fascia di rispetto stradale e l'inapplicabilità della fiscalizzazione, l'esigenza di preservare l'operatività dell'impianto non può prevalere sul rispetto delle regole edilizie.
Sul punto, Palazzo Spada ha sottolineato che la conservazione dell'impianto presuppone comunque la conformità urbanistico-edilizia delle opere che lo compongono. In presenza di manufatti realizzati in violazione di un vincolo di inedificabilità assoluta, ogni valutazione legata alla loro utilità funzionale è destinata a recedere.
Opere interrate e fascia di rispetto stradale: no alla fiscalizzazione dell'abuso
Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello, confermando la legittimità del diniego di sanatoria e l'impossibilità di applicare la fiscalizzazione prevista dall'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.
La natura interrata dell'opera non è sufficiente a escludere l'applicazione del vincolo che grava sulle fasce di rispetto stradali, così come non basta il collegamento funzionale tra opere autonome da un punto di vista edilizio per potere invocare la fiscalizzazione dell'abuso.
Una nuova conferma del vincolo di inedificabilità assoluta che la fascia di rispetto presuppone e della stretta applicazione della sanzione alternativa solo a casi specifici e solo in fase di esecuzione della demolizione.
