Fotovoltaico in area agricola: quando un’area può dirsi davvero idonea

Un’area agricola priva di vincoli paesaggistici e distante oltre 500 metri dai beni tutelati può essere considerata idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater del d.lgs. 199/2021? Oppure, anche in questo caso, è necessario dimostrare la prossimità a zone industriali o produttive prevista dalla lett. c-ter?

E ancora: se una PAS si forma per silenzio-assenso, può il Comune annullarla in autotutela sulla base di un’interpretazione restrittiva della disciplina sulle aree idonee?

Il tema delle aree idonee è diventato uno dei passaggi più delicati nell’iter autorizzativo degli impianti fotovoltaici a terra. Nel regime transitorio delineato dall’art. 20 del d.lgs. 199/2021 – in attuazione della Direttiva (UE) 2018/2001 – il comma 8 ha rappresentato, di fatto, la bussola per orientare la localizzazione degli impianti, in attesa dei decreti ministeriali e delle leggi regionali.

Proprio qui si è aperta una frattura interpretativa: alcune amministrazioni hanno ritenuto che la lett. c-quater - quella che considera idonee le aree non vincolate e fuori dalle fasce di rispetto - non potesse operare autonomamente, ma dovesse essere letta in modo cumulativo con la lett. c-ter, che richiede la prossimità a zone produttive.

Altre letture, invece, hanno sostenuto la natura autonoma e residuale della c-quater, introdotta dal legislatore con una chiara finalità espansiva.

La sentenza del Consiglio di Stato dell'11 febbraio 2026, n. 1099, interviene proprio su questo punto e chiarisce quale sia il corretto rapporto tra le due disposizioni, con conseguenze operative immediate per chi progetta e assiste impianti in PAS.

Aree idonee e fotovoltaico a terra: interviene il Consiglio di Stato

Una società operante nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili ha presentato istanza di Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra.

L’area individuata era classificata agricola. Secondo il proponente, tuttavia, risultava idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater del d.lgs. n. 199/2021, in quanto:

• non ricompresa nel perimetro di beni sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. 42/2004;
• non ricadente nella fascia di rispetto di 500 metri prevista per gli impianti fotovoltaici.

Decorso il termine procedimentale senza che l’Amministrazione esercitasse i poteri inibitori propri della PAS, la società ha ritenuto formato il titolo per silenzio-assenso. Successivamente, l’Amministrazione ha adottato un provvedimento di annullamento in autotutela del titolo formatosi, ordinando di non dare corso all’intervento.

La motivazione si fondava su un presupposto interpretativo preciso: l’area, pur rientrando nella fattispecie della lett. c-quater, non avrebbe potuto considerarsi idonea in assenza dei requisiti previsti dalla lett. c-ter, e in particolare della prossimità a zone produttive entro 500 metri.

Secondo l’Amministrazione, dunque, la lett. c-quater non opererebbe autonomamente, ma dovrebbe essere letta in modo cumulativo con la c-ter.

La società ha impugnato il provvedimento dinanzi al giudice amministrativo, sostenendo che:

• la lett. c-quater costituisce una fattispecie autonoma e residuale rispetto alla c-ter;
• l’interpretazione cumulativa restringe illegittimamente il perimetro delle aree idonee;
• l’autotutela è stata esercitata su un presupposto giuridico errato.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, ritenendo corretta la lettura dell’Amministrazione. La controversia è quindi approdata al Consiglio di Stato, chiamato a chiarire il corretto rapporto tra le due disposizioni dell’art. 20, comma 8, nel regime transitorio delle aree idonee.

Il quadro normativo: una disciplina instabile e stratificata

Per comprendere la portata della decisione occorre partire dall’art. 20 del d.lgs. 199/2021, attuativo della Direttiva (UE) 2018/2001, che ha costruito l’architettura nazionale per l’individuazione delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili.

L’impianto originario era strutturato su tre livelli:

• lo Stato avrebbe dovuto definire criteri omogenei tramite appositi decreti;
• le Regioni avrebbero poi individuato le aree con propria legge;
• nelle more, avrebbe operato il regime transitorio del comma 8.

È proprio questo regime transitorio ad aver assunto un ruolo centrale nella pratica autorizzativa, diventando la base giuridica su cui si sono fondate numerose PAS per impianti fotovoltaici a terra.

Il comma 8 individua una serie di fattispecie considerate ex lege idonee. Tra queste:

• la lett. c-ter, che disciplina in modo puntuale il fotovoltaico (anche a terra) in aree agricole prossime a zone produttive;
• la lett. c-quater, introdotta dal D.L. 50/2022, che ha ampliato il novero delle aree idonee includendo quelle non vincolate e non ricadenti nelle fasce di rispetto (500 metri per il fotovoltaico).

Nel frattempo, la disciplina ha continuato a evolversi.

Con il D.L. n. 63/2024 è stato inserito il comma 1-bis all’art. 20, incidendo ulteriormente sulla materia del fotovoltaico e dell’agrivoltaico non avanzato. Sulla disposizione sono state sollevate questioni di legittimità costituzionale, a dimostrazione della tensione interpretativa che si è creata attorno alla localizzazione degli impianti in area agricola.

Successivamente, il D.L. n. 175/2025, convertito nella L. 4/2026, ha abrogato l’art. 20 e introdotto nuovi limiti all’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zona agricola, salvo specifiche eccezioni, mantenendo invece una disciplina più favorevole per l’agrivoltaico con moduli elevati.

Il Consiglio di Stato ha preso atto di questa evoluzione normativa, ma ha ribadito un principio fondamentale: la controversia deve essere decisa sulla base della disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento, secondo il principio del tempus regit actum.

L’evoluzione successiva non può essere utilizzata per giustificare retroattivamente un’interpretazione restrittiva adottata in un contesto normativo diverso.

L’analisi del Consiglio di Stato: il corretto rapporto tra c-ter e c-quater

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente evidenziato come il provvedimento di annullamento in autotutela fosse fondato su un unico presupposto interpretativo da parte dell’Amministrazione, ossia l’asserita insufficienza del rispetto della lett. c-quater dell’art. 20, comma 8.

Secondo l’Amministrazione, trattandosi di area agricola, sarebbe stato comunque necessario verificare anche la ricorrenza dei presupposti previsti dalla lett. c-ter, in particolare la prossimità a zone produttive entro 500 metri.

L’intera controversia si è concentrata quindi sulla corretta lettura del rapporto tra le due disposizioni:

• le lettere da a) a c-ter individuano fattispecie specifiche, costruite attorno a situazioni territoriali ben delimitate: siti già trasformati, aree industriali, cave, miniere, aree bonificate, zone agricole prossime a contesti produttivi. Si tratta di ipotesi tipizzate, accomunate dal riferimento a contesti nei quali la trasformazione antropica è già presente o comunque significativa;
• la lett. c-quater presenta una configurazione diversa. Non descrive una categoria territoriale “qualificata” in senso positivo, ma adotta un criterio generale e negativo: sono considerate idonee le aree che non ricadono nel perimetro dei beni sottoposti a tutela e che non si trovano nelle relative fasce di rispetto.

Proprio questa differenza strutturale, secondo il Consiglio di Stato, impedisce di leggere la c-quater come subordinata alle ipotesi precedenti.

L’inciso “fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter)” non viene interpretato come clausola di cumulatività, ma come formula di coordinamento tra fattispecie speciali e fattispecie residuale. Le ipotesi precedenti restano ferme nella loro autonomia e specialità, mentre la c-quater amplia il perimetro delle aree idonee, operando in tutte le situazioni non riconducibili alle lettere precedenti.

Palazzo Spada ha inoltre evidenziato come la c-quater sia stata introdotta dal legislatore nel 2022 con l’obiettivo dichiarato di individuare ulteriori aree idonee, con una funzione chiaramente espansiva. Una lettura cumulativa con la c-ter avrebbe finito per restringere l’ambito applicativo della disposizione, trasformando una norma ampliativa in una norma limitativa e svuotandone l’effetto utile.

Secondo il Collegio, l’attività interpretativa deve tener conto della ratio della disposizione e del sistema complessivo in cui essa si colloca. In un ordinamento multilivello, nel quale le fonti europee esprimono un chiaro favor per la diffusione delle fonti rinnovabili, un’interpretazione che comprima l’ambito operativo di una norma espansiva non risulta coerente con l’impostazione generale del legislatore.

Questo non comporta una prevalenza automatica dell’interesse energetico su quello paesaggistico. Il bilanciamento tra interessi deve avvenire nel procedimento amministrativo, attraverso un’istruttoria adeguata e una motivazione puntuale. L’idoneità ex lege non equivale a un lasciapassare automatico, ma non può nemmeno essere compressa mediante l’introduzione di condizioni ulteriori non previste dalla norma.

Alla luce di questa ricostruzione sistematica, il Consiglio di Stato ha affermato la natura autonoma e residuale della lett. c-quater rispetto alla c-ter, concludendo che, nel regime transitorio dell’art. 20, comma 8, un’area agricola non vincolata e collocata fuori dalle fasce di rispetto può essere considerata idonea anche in assenza del requisito della prossimità a zone produttive.

Conclusioni operative

L'appello è stato accolto, con annullamento del provvedimento con cui l’Amministrazione aveva disposto l’annullamento in autotutela del titolo formatosi per silenzio-assenso.

La decisione si fonda su un principio interpretativo preciso: nel regime transitorio dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. 199/2021, la lett. c-quater ha natura autonoma e residuale rispetto alla lett. c-ter e non richiede la ricorrenza cumulativa dei presupposti di quest’ultima.

Per chi opera nel settore del fotovoltaico a terra, si tratta di una pronuncia di riferimento, chiarendo che:

• la qualificazione di un’area come idonea ai sensi della c-quater non può essere subordinata alla dimostrazione della prossimità a zone produttive prevista dalla c-ter;
• l’interpretazione delle aree idonee deve rispettare la funzione espansiva attribuita dal legislatore alla disciplina transitoria;
• l’autotutela su un titolo formatosi per silenzio-assenso non può fondarsi su una lettura restrittiva non coerente con l’impianto sistematico della norma.

Resta ferma la necessità di un’istruttoria puntuale e di un bilanciamento concreto tra interessi energetici e tutela paesaggistica. La qualificazione normativa di un’area come idonea non esonera dall’esame del progetto, ma non può essere svuotata attraverso interpretazioni che ne alterino il significato.