Il fatto che un’area non rientri tra quelle idonee non basta, da solo, per impedire la realizzazione di un impianto fotovoltaico. Allo stesso modo, però, il favore riconosciuto dall’ordinamento alle fonti rinnovabili non mette al riparo il progetto da una valutazione negativa quando emergano aspetti critici legati al paesaggio, all’ambiente, al consumo di suolo o alla tutela delle produzioni agricole.
Un equilibrio complesso tra le parti e sul quale è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza del 3 agosto 2026, n. 6254, confermando questa volta il diniego del PAUR per un impianto fotovoltaico previsto in area agricola e ribadendo un principio che, nella pratica, pesa molto più della semplice distinzione tra aree idonee e non idonee: ciò che conta è come il progetto si inserisce nel territorio e quali effetti produce sugli interessi pubblici coinvolti.
Nel caso esaminato, infatti, il diniego non era stato fondato sulla sola destinazione agricola del sito né sulla mancata inclusione dell’area tra quelle idonee, ma su una serie di valutazioni paesaggistiche, ambientali e agricole che Palazzo Spada ha ritenuto autonome, motivate e confermate anche dagli accertamenti tecnici svolti nel corso del giudizio.
Fotovoltaico in area agricola: il caso e i limiti al diniego del PAUR
Il caso riguarda una richiesta di rilascio del PAUR, presentata ai sensi dell’art. 27-bis del d.Lgs. n. 152/2006, per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza superiore a 5 MW, comprensivo delle opere necessarie alla connessione alla rete elettrica; contestualmente era stata presentata anche l’istanza di autorizzazione unica prevista dall’art. 12 del d.Lgs. n. 387/2003.
Nel corso dell’istruttoria e della conferenza di servizi erano state evidenziate alcune problematiche relative ad aspetti ambientali, paesaggistici e agricoli dell’intervento, che avevano condotto l’Amministrazione competente a esprimere un giudizio negativo di compatibilità ambientale e, successivamente, a negare il rilascio del PAUR.
Il TAR aveva confermato il provvedimento, ritenendo che fosse sostenuto non da una sola ragione, ma da una pluralità di motivi ostativi autonomi, relativi alla compatibilità paesaggistica, ambientale e agricola dell’intervento; aveva inoltre ritenuto adeguata l’istruttoria, escluso la violazione delle garanzie partecipative e negato che il progetto, nella configurazione sottoposta all’Amministrazione, assicurasse quella continuità dell’attività agricola necessaria per poterlo qualificare come agrivoltaico.
Da qui l’appello al Consiglio di Stato.
Aree idonee e fotovoltaico: cosa prevede l’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021
Il primo nodo affrontato riguarda il rapporto tra la disciplina delle aree idonee e la localizzazione degli impianti FER nelle aree agricole.
La tesi sostenuta in appello era che il diniego fosse stato condizionato da un presupposto interpretativo errato, secondo il quale, nelle more dell’individuazione delle aree idonee, gli impianti fotovoltaici sarebbero stati sostanzialmente preclusi nelle aree agricole diverse da quelle già considerate idonee dal legislatore.
Su questo punto il Consiglio ha richiamato l’art. 20, comma 7, del d.Lgs. n. 199/2021, disposizione che impedisce di considerare la sola mancata inclusione di un’area tra quelle idonee come motivo ostativo all’installazione di un impianto alimentato da fonti rinnovabili.
Essere fuori dal perimetro delle aree idonee non equivale, di per sé, a trovarsi in un’area nella quale l’impianto non possa essere autorizzato.
La disposizione, tuttavia, non impedisce all’Amministrazione di accertare, attraverso un’istruttoria adeguata, che il singolo intervento sia incompatibile con i valori paesaggistici, ambientali, agricoli o territoriali coinvolti, purché questa conclusione non discenda da una preclusione astratta, ma sia sostenuta dalle caratteristiche effettive del progetto e da una motivazione adeguata. Situazione che, secondo Palazzo Spada, si sarebbe verificata nel caso esaminato.
Quando il diniego al fotovoltaico in area agricola può essere legittimo
La distinzione è decisiva perché, secondo il Consiglio di Stato, il provvedimento impugnato non era stato adottato semplicemente perché l’impianto ricadeva in area agricola o perché il sito non risultava qualificato come idoneo, ma poggiava su più valutazioni convergenti e, allo stesso tempo, autonomamente capaci di sostenerne l’esito.
Sotto il profilo agricolo, l’istruttoria aveva rilevato la presenza di produzioni di qualità e tutelate, ritenendo che l’intervento avrebbe determinato una significativa sottrazione di suolo agricolo; sotto quello paesaggistico erano state invece individuate interferenze con componenti idrogeomorfologiche ed ecosistemiche disciplinate dal Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR), insieme a effetti sulla continuità ecologica e sulla trama agraria storica.
A queste valutazioni si aggiungeva il tema degli impatti cumulativi, legato alla concentrazione di altri impianti alimentati da fonti rinnovabili già presenti o autorizzati nel territorio.
Una pluralità di ragioni che non configuravano quindi un divieto generalizzato di fotovoltaico in area agricola, ma un giudizio di incompatibilità riferito alle caratteristiche dell’intervento e del contesto nel quale avrebbe dovuto inserirsi.
Impatti cumulativi e verificazione: come incidono sulla compatibilità del progetto
Peso significativo nella decisione viene attribuito alla verificazione disposta dal Consiglio di Stato nel corso del giudizio, i cui risultati hanno confermato, anziché smentire, diversi elementi posti alla base del diniego.
In particolare, il verificatore ha accertato che l’indice di pressione cumulativa ampiamente superiore alla soglia del 3% individuata dalla disciplina regionale quale parametro di sostenibilità territoriale, rilevando inoltre l’elevato livello di antropizzazione energetica del territorio e la conseguente riduzione del suolo agricolo disponibile.
La verificazione ha anche confermato un’interferenza delle opere di connessione con una componente sottoposta alla disciplina del PPTR, arrivando a una valutazione complessiva di incompatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela paesaggistica e di salvaguardia delle aree agricole.
Da questo accertamento il Consiglio di Stato ricava anche un altro elemento rilevante: il progetto deve essere esaminato nella sua interezza, considerando insieme campo fotovoltaico, cabine, opere di connessione e infrastrutture accessorie, senza separare artificiosamente le singole parti quando ciò impedisca di apprezzare l’effettiva incidenza dell’opera sul territorio.
Fonti rinnovabili e tutela del paesaggio: serve un bilanciamento
Altro aspetto particolarmente delicato in ambito FER e affrontato da Palazzo Spada il rapporto tra l’interesse alla produzione di energia rinnovabile e quello alla tutela del paesaggio.
Il Consiglio di Stato ha riconosciuto espressamente che la promozione delle fonti rinnovabili costituisce un obiettivo di interesse nazionale ed eurounitario, precisando però che questo non determina una prevalenza generalizzata dell’interesse energetico, perché il legislatore ha costruito un sistema nel quale devono essere bilanciati interessi pubblici entrambi di rango primario e costituzionalmente rilevanti.
La disciplina contenuta nel d.Lgs. n. 199/2021 deve quindi essere letta insieme alle esigenze di tutela del paesaggio, del patrimonio culturale e del territorio, che continuano a trovare fondamento negli artt. 9 e 117 della Costituzione e nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004).
In questa prospettiva, mentre l’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021 disciplina l’individuazione delle aree idonee tenendo conto anche delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, l’art. 22 prevede un diverso regime procedimentale per il parere dell’autorità paesaggistica negli impianti localizzati nelle aree idonee; da queste disposizioni, tuttavia, non deriva alcuna abrogazione, neppure implicita, della disciplina sostanziale contenuta nei piani paesaggistici regionali.
PPTR e impianti FER: perché il piano paesaggistico resta vincolante
Il Consiglio di Stato ha richiamato, a questo proposito, l’art. 145, comma 3, del d.Lgs. n. 42/2004, secondo cui le prescrizioni dei piani paesaggistici sono immediatamente cogenti, prevalgono sugli strumenti di pianificazione territoriale e vincolano gli interventi di trasformazione del territorio.
Ne deriva che il PPTR continua a svolgere una funzione conformativa e rimane un parametro per valutare la compatibilità paesaggistica degli interventi, anche quando questi siano destinati alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
La precisazione, tuttavia, opera anche nella direzione opposta, perché i giudici hanno escluso che dal Piano possa essere ricavato un divieto generalizzato del fotovoltaico nelle aree agricole: ciò che occorre verificare è, ancora una volta, la compatibilità del singolo progetto con i valori paesaggistici, ambientali e storico-culturali presenti nel territorio.
Il diniego esaminato, quindi, non è stato ritenuto legittimo perché il fotovoltaico sarebbe stato astrattamente incompatibile con la destinazione agricola, ma perché l’intervento è risultato non compatibile con le prescrizioni paesaggistiche applicabili a quel sito.
Agrivoltaico e attività agricola: quando il progetto può essere qualificato come tale
Ulteriore profilo riguarda la possibilità di qualificare l’intervento come agrivoltaico, tema sul quale la verificazione ha confermato le conclusioni già raggiunte nel procedimento e nel giudizio di primo grado.
Secondo il Consiglio di Stato, il progetto non specificava in modo sufficientemente puntuale la relazione funzionale tra la produzione di energia e l’effettivo svolgimento dell’attività agricola, né dimostrava la continuità della coltivazione del fondo secondo le caratteristiche proprie degli impianti agrivoltaici.
Le modifiche necessarie per consentire una reale integrazione tra produzione energetica e coltivazione avrebbero richiesto, peraltro, una configurazione diversa rispetto a quella sottoposta all’Amministrazione, motivo per cui il progetto, nella forma esaminata, non poteva essere qualificato come agrivoltaico in senso proprio.
Anche sotto questo profilo emerge quindi l’importanza della configurazione progettuale effettiva, che non può essere sostituita dalla sola denominazione attribuita all’intervento.
Fotovoltaico in area agricola: niente automatismi
L’appello è stato quindi respinto, confermando due principi che soltanto apparentemente possono sembrare in contrasto. Se da un lato, la destinazione agricola e la mancata inclusione del sito tra le aree idonee non possono trasformarsi, da sole, in un divieto alla realizzazione di un impianto fotovoltaico, dall’altro, il favor verso le fonti rinnovabili non elimina il potere-dovere dell’Amministrazione di valutare gli effetti del progetto sul paesaggio, sull’ambiente, sul sistema agricolo e sull’assetto territoriale.
Quando queste valutazioni derivano da un’istruttoria articolata, sono riferite alle caratteristiche dell’intervento e trovano riscontro negli elementi tecnici acquisiti, il giudice non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’Amministrazione soltanto perché potrebbe formularne uno diverso, ma può intervenire in presenza di manifesta illogicità, travisamento dei fatti, incoerenza dell’istruttoria o errore tecnico macroscopico.
Nel caso esaminato questi vizi non sono stati riscontrati e, anzi, la verificazione disposta in appello ha confermato i principali presupposti tecnici del diniego, che il Consiglio ha ritenuto ben motivato e non espresso solo su una generale incompatibilità tra fotovoltaico e aree agricole.
