Un immobile costruito prima del 1967 è per ciò stesso legittimo, anche quando si discosta dal progetto che a suo tempo ne aveva assentito la costruzione? La planimetria catastale e la consulenza tecnica di un’esecuzione immobiliare bastano a provare la regolarità urbanistico-edilizia di un fabbricato? E l’ordine di demolizione può raggiungere il proprietario che ha acquistato in buona fede e non ha realizzato l’abuso?
Stato legittimo e data di costruzione: il vero nodo della pronuncia
Sono interrogativi che ormai si pone, sempre più spesso, l'acquirente consapevole, quello che preferisce far emergere per tempo eventuali difformità e irregolarità anziché ritrovarsele addosso dopo il rogito, quando la loro portata può produrre effetti potenzialmente esplosivi.
A questi interrogativi ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4752 del 12 giugno 2026, che ha messo al centro non la data di costruzione del fabbricato ma il rapporto tra l’opera realizzata e il titolo che a suo tempo l’aveva legittimata, confermando un assunto che ormai dovrebbe essere chiaro.
L’aver edificato prima del 1967 non rende di per sé libera l’opera, e per una doppia ragione. Già allora il singolo Comune poteva esigere la licenza anche fuori dal centro abitato attraverso il proprio regolamento edilizio, per cui la sola anteriorità non garantisce nulla. E soprattutto, quando esiste un titolo che ha assentito la costruzione, è su quel titolo che l’opera va misurata, perché vale come presupposto e insieme come limite di legittimità, e tutto ciò che se ne discosta resta abusivo ieri come oggi.
La vicenda: difformità interne, tettoia e ripostiglio contestati dal Comune
La vicenda oggetto della sentenza trae origine da un sopralluogo effettuato da un Comune, a cui segue l’ingiunzione al ripristino dello stato dei luoghi di un’abitazione. A fondamento del provvedimento, l'amministrazione ha riscontrato una difformità rispetto al titolo edilizio, emersa dal confronto tra l'originario titolo del 1958, con il progetto allegato, e quanto rilevato nel verbale dell'accertamento.
In particolare, le contestazioni riguardano una diversa distribuzione e un ampliamento degli ambienti interni, una tettoia di circa 18 metri quadrati alta 2,80 metri e un ripostiglio di circa 6 metri quadrati.
Il proprietario impugna l’ordinanza sostenendo che l’immobile è anteriore al 1967 e che le difformità sarebbero coeve all’edificazione. La nuova articolazione interna deriverebbe da una divisione giudiziale che aveva frazionato il bene, già in comunione, in due unità con un corridoio comune, mentre il ripostiglio comparirebbe nella planimetria catastale e nella consulenza tecnica di una passata esecuzione immobiliare. La tettoia, infine, sarebbe una semplice pertinenza, assentibile con DIA (oggi SCIA) e non con permesso di costruire.
Respinto in primo grado, il proprietario torna a dolersi in appello soprattutto della ripartizione dell’onere della prova, lamentando che il giudice gli avrebbe richiesto una prova negativa e non avrebbe valutato i documenti prodotti, e riproponendo le censure sulla partecipazione al procedimento e sull’accesso agli atti.
Il quadro normativo tra art. 31 del Testo Unico Edilizia e nozione di pertinenza
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato occorre ricostruire il quadro normativo, la cui cornice è quella dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che presidia gli interventi eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire con la misura ripristinatoria.
Sullo sfondo opera la soglia del 1967, che richiama la c.d. legge ponte, la Legge n. 765/1967, la quale estese l’obbligo del titolo edilizio all’intero territorio comunale superando il regime della Legge n. 1150/1942, limitato ai centri abitati. Va precisato, sul piano sistematico, che la pronuncia non si sofferma su questo passaggio storico, dato qui solo per chiarezza del lettore.
Viene poi in rilievo la nozione di pertinenza, che in campo urbanistico-edilizio è più ristretta di quella civilistica dell’art. 817 del codice civile, perché abbraccia le sole opere prive di autonoma destinazione, di dimensioni modeste e inidonee a incidere sul carico urbanistico. A ciò si aggiunge il regime dell’area sottoposta a vincolo paesaggistico, dove l’autorizzazione paesaggistica resta comunque necessaria a fronte dell’alterazione dell’aspetto esteriore dei luoghi.
I principi del Consiglio di Stato sull’onere della prova e sul titolo come limite
Alla luce di questo quadro, i giudici d’appello ribadiscono che la costruzione anteriore al 1967 non sottrae l’opera al confronto con il progetto del 1958, che ne segnava il perimetro di legittimità. Le difformità accertate non vi erano contemplate, per cui restano abusive, e la circostanza che già nel 1966 il precedente proprietario avesse chiesto invano una sanatoria conferma che quelle immutazioni sono successive e prive di titolo.
Palazzo Spada conferma poi che l’onere di provare la legittima preesistenza spetta al privato, unico soggetto nella disponibilità degli elementi idonei a datare il manufatto, e che tale prova deve essere rigorosa e univoca, con la conseguenza che ogni incertezza ricade su chi invoca la regolarità (Consiglio di Stato, sentenza n. 570/2022). Le risultanze catastali non rilevano a questo fine, perché il catasto si forma sulle dichiarazioni degli interessati e assolve a una funzione fiscale, non urbanistica (Consiglio di Stato, sentenza n. 7621/2022). Lo stesso vale per la consulenza dell’esecuzione e per l’avviso di vendita, che anzi dava atto dell’irregolarità del bene, per cui non occorrevano ulteriori accertamenti istruttori.
Sul versante procedimentale i giudici ritengono infondate le censure partecipative, perché la fase anteriore al sopralluogo è meramente preparatoria e non lesiva, mentre il contraddittorio si è pienamente dispiegato con la comunicazione di avvio del procedimento, della quale il proprietario era pienamente edotto.
I giudici tengono ferma la natura vincolata dell’ordine di demolizione, che prescinde dall’accertamento del dolo o della colpa e raggiunge il proprietario in virtù del diritto dominicale, come soggetto che ha il potere di rimuovere l’abuso. Dall’abusività scaturisce un ordine che non richiede una motivazione rafforzata né la comparazione degli interessi e non deve tener conto del tempo trascorso, non essendo configurabile alcun affidamento meritevole di tutela.
Sulla tettoia i giudici osservano che, per le sue dimensioni e per la stabile creazione di nuovi volumi e superfici, essa eccede la pertinenza in senso urbanistico e richiede il permesso di costruire (Consiglio di Stato, sentenza n. 5605/2024). A ciò si aggiunge che l’accessorietà non è predicabile rispetto a un edificio principale a sua volta abusivo e che, trattandosi di area vincolata, la mancata autorizzazione paesaggistica rende comunque doverosa la demolizione, quand’anche l’opera fosse precaria o pertinenziale.
Stato di fatto e stato legittimo: cosa dimostrano catasto e CTU
Dal punto di vista tecnico la pronuncia segna con nettezza il confine tra ciò che descrive un immobile e ciò che lo legittima. Sul piano sistematico, anche se la sentenza non richiama l’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, è proprio quella la disposizione che àncora lo stato legittimo ai titoli abilitativi e agli elaborati approvati, mentre catasto, consulenze estimative e atti di un’esecuzione restituiscono soltanto lo stato di fatto.
Conviene ricordare, sempre sul piano sistematico e pur trattandosi di decisioni che la pronuncia non richiama, che la stessa Sezione ha tenuto ferma questa linea in più occasioni. Ha chiarito che la soglia del 1967 va calata nel regime locale, perché un singolo Comune poteva imporre la licenza anche fuori dal centro abitato con il proprio regolamento edilizio, per cui l’edificazione anteriore non è di per sé libera (Consiglio di Stato, sentenza n. 1421/2026; Consiglio di Stato, sentenza n. 9760/2025), e ha ribadito che anche per i fabbricati più risalenti lo stato legittimo si ricostruisce sui titoli e va provato con rigore dal privato, senza che le rappresentazioni dell’esistente ne colmino le lacune (Consiglio di Stato, sentenza n. 3744/2026).
Ne discende un’indicazione operativa, perché la verifica corretta passa dal raffronto tra l’opera e il progetto assentito e non dalla rappresentazione grafica di una situazione esistente, che può coincidere con un assetto già abusivo. Va però ricordato che la pronuncia non entra nel possibile inquadramento di ciascuna opera, fermandosi a rilevare l’insufficienza della prova offerta e la radicale difformità dal titolo del 1958.
Conclusioni operative: verifica del titolo e ordine di demolizione vincolato
In conclusione, l'appello è stato respinto e l'ordine di ripristino confermato, con una decisione che fissa alcuni punti fermi per chiunque si occupi di edilizia e di compravendite.
Sul piano del metodo, prima di una compravendita o di un intervento lo stato legittimo va ricostruito sui titoli e sugli elaborati approvati, non sul catasto né sugli atti di un'esecuzione, che fotografano l'esistente e nulla provano sulla regolarità del bene. A quelle carte ci si può appoggiare soltanto dopo aver accertato che un titolo originario non sia mai esistito, e comunque con prova rigorosa, mai per surrogare un titolo che c'è. E poiché l'ordine di ripristino è vincolato e segue il bene, la buona fede di chi acquista non ripara dall'abuso ereditato, per cui la verifica preventiva non è un di più ma l'unica vera tutela.
Sul piano della tendenza giurisprudenziale, la decisione si colloca nel solco che nega ogni valore legittimante allo stato di fatto e riconduce la regolarità dell'immobile al solo confronto con il titolo, anche per i fabbricati anteriori al 1967. Per chi progetta, compra o vende, la lezione è netta, perché un immobile vecchio di decenni non è per ciò solo un immobile in regola.
Ante 1967, stato legittimo e demolizione: le domande frequenti
Un immobile costruito prima del 1967 è sempre legittimo?
No. L'anteriorità al 1967 non basta da sola, sia perché il singolo Comune poteva già imporre la licenza fuori dal centro abitato con il proprio regolamento edilizio, sia, soprattutto, perché quando esiste un titolo che ha assentito la costruzione è su quello che l'opera va misurata. Tutto ciò che se ne discosta resta abusivo ieri come oggi.
Chi deve provare che l'immobile è anteriore al 1967 e con quali documenti?
La prova spetta per intero al privato, unico soggetto in grado di datare il manufatto. Il Consiglio di Stato chiede una prova rigorosa e univoca, fondata su documenti certi, con la conseguenza che ogni incertezza ricade su chi invoca la regolarità. Le semplici rappresentazioni dell'esistente non bastano a colmarne le lacune.
La planimetria catastale o la CTU di un'esecuzione dimostrano la regolarità urbanistico-edilizia?
No. Il catasto si forma sulle dichiarazioni degli interessati e ha funzione fiscale, non urbanistica, per cui non prova lo stato legittimo del bene. Allo stesso modo la consulenza resa in sede esecutiva e l'avviso di vendita fotografano lo stato di fatto, che può anche coincidere con un assetto già abusivo.
L'ordine di demolizione può colpire chi ha comprato in buona fede e non ha realizzato l'abuso?
Sì. L'ordine di ripristino è atto vincolato e raggiunge il proprietario in virtù del diritto dominicale, perché è il soggetto che ha il potere di rimuovere l'abuso. Non rilevano la buona fede né il tempo trascorso, dato che dall'abusività dell'opera non nasce alcun affidamento meritevole di tutela.
Una tettoia è sempre una pertinenza libera dal permesso di costruire?
No. In campo urbanistico-edilizio la pertinenza è più ristretta della nozione civilistica e copre solo le opere modeste, inidonee a incidere sul carico urbanistico. Una tettoia che crea in modo stabile nuovi volumi e superfici richiede il permesso di costruire, e in area vincolata la mancata autorizzazione paesaggistica rende comunque doverosa la demolizione.
